SOMMAIRE - Le refuge en Suisse de 1933 à 1945

Hier comme aujourd'hui, des Etats généraient des réfugiés, d'autres les accueillaient... ou les repoussaient. Il y a un demi siècle, la Suisse, pays de premier refuge, était sérieusement confrontée aux victimes du nazisme et les traitait selon des principes parfois encore actuels. Raison d'Etat et obsession du nombre, tradition de l'asile et sauvetage de vies humaines : la politique du refuge évolue entre deux pôles. D'un côté, c'est le J sur les passeports juifs, le refoulement des victimes de la solution finale, de l'autre, c'est les 295 000 civils et militaires reçus au total durant la guerre. L'accueil s'améliore avec le temps. Abandonnés aux organes caritatifs jusqu'en 1939-1940, pris en charge ensuite par l'Etat dans des camps, les réfugiés travaillent, reçoivent une formation professionnelle, pratiquent la démocratie interne...

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 Récapitulations et regard global

 
 

Devant le flux croissant des réfugiés, la Confédération est coincée entre la tradition de l'asile et les exigences humanitaires d'un côté et la crainte des désordres et de la surpopulation étrangère de l'autre, sans parler de la situation internationale, ni des pressions contradictoires de groupes ou d'individus. La Division de police n'aimait pas les partis de gauche: «Ils exploitent publiquement et à fond chacune de nos concessions comme autant de victoires sur le gouvernement, ce qui provoque simplement un nouvel afflux de réfugiés.. Par dizaines de milliers, ceux-ci guettent si la gauche réussira à forcer le Conseil fédéral à reconnaître le droit à l'asile». Cette intention prêtée aux socialistes et aux communistes est juste pour les fugitifs politiques, mais inexacte pour les raciaux seuls à pouvoir être comptés à des chiffres aussi élevés. Ce réflexe anti-gauche a contribué au repliement sur une politique anxieuse et défensive et à la crainte de générosités propres à créer des précédents.

L'asile politique n'a pas été renié, mais assorti de restrictions dans la liberté d'expression et de travail et dans la durée du séjour. Les manquements pouvaient se sanctionner par l'expulsion. Ces mesures décourageaient les bénéficiaires de rester. C'était bien leur but. On conçoit l'amertume ressentie par des Silone, Brecht et autres politiques devant un accueil si vétilleux. Mais la méfiance n'était pas dénuée de fondement: que l'on songe par exemple aux activités des communistes allemands dont des Suisses pouvaient tomber victimes. Leur mépris pour les lois du pays suscitait une allergie compréhensible... qui se répercutait sur d'autres, même innocents, comme les réfugiés ethniques. L'asile racial ne fut pas pleinement reconnu, avant 1938 en tout cas, parce qu'on avait peine à se défaire de l'idée que les juifs n'avaient qu'à rester chez eux, que d'ailleurs ils étaient inassimilables, donc partiellement responsables de leur rejet par les sociétés d'Europe centrale. Leur arrivée massive en 1938 bouleversa les critères usuels, en particulier l'appréciation individuelle de chaque cas. L'obligation du visa pour les Autrichiens, puis surtout le J n'annulèrent pas entièrement l'examen de chacun, mais les simplifièrent grâce à des critères beaucoup plus rigoureux que jusqu'alors en introduisant des règles valables pour des catégories définies globalement au sens de la législation raciale allemande. Certaines idées préconçues se modifièrent aussi. Avec les Russes blancs et les Arméniens, la Suisse avait déjà connu des refuges de masse, mais en nombre inférieur et surtout issus d'une Turquie arriérée ou d'une URSS déchue des Etats civilisés. Dans leur cas, le préjugé favorisait les victimes, non le persécuteur. En 1933, l'administration et de larges milieux croyaient à la culture et à l'Etat allemands et concédaient au régime nouveau de simples maladies d'enfance. Avec les années, l'image se dégrada peu à peu et s'altéra gravement en 1938, ce qui favorisa des réflexes de pitié et de sympathie pour les victimes juives, a priori peu appréciées. Certains magistrats et fonctionnaires furent aussi touchés, même Rothmund pour un moment.

Les émigrants juifs, même orientaux, n'étaient pas inconnus: avant 1914, nombre d'entre eux avaient traversé l'Europe occidentale. Leurs coreligionnaires les avaient peut-être aidés lors de leur passage, mais il n'était pas question de les accueillir durablement et de les intégrer; largement ouverts à l'immigration, les Etats-Unis jouaient le rôle d'une «gigantesque soupape de sécurité» pour notre continent. La loi Johnson de 1924 fixant des quotas sévères mis fin à cette situation. La France devint alors le havre des émigrants, ce qui explique que la Confédération ait suivi de près sa politique d'accueil et modulé parfois son comportement en fonction des mesures prises à Paris. D'autres Etats limitèrent aussi l'immigration; chaque restriction nouvelle à l'étranger réduisait les chances de la Suisse de se défaire d'hôtes qu'elle ne voulait garder à aucun prix. Pour ôter son caractère déplaisant à ce refus des juifs, Berne usait souvent du prétexte, avancé même à la FSCI, de la prévention: l'antisémitisme et la question juive n'existent pas en Suisse, il ne faut pas les faire naître. Cette préoccupation participe à ce que J. Picard appelle le tabou de l'antisémitisme en Suisse. Il existe ainsi une «subtilité civilisée où se cache une variante apparemment amicale de l'antisémitisme». Sans tomber dans les grossièretés des frontistes et sans l'avouer, même au niveau des autorités, on y pratiquait souvent des discriminations plus ou moins discrètes, fondées en fin de compte sur les mêmes préjugés courants qu'ailleurs. Il ne faut donc pas s'étonner que les mesures prises envers les réfugiés ethniques n'aient pas rencontré plus d'oppositions.

La politique fédérale peut se résumer à celle des définitions du réfugié. Faute de législation spécifique, nous l'avons vu, la loi de 1931 laissait à l'autorité une large marge de manoeuvre. Seul l'article 21 caractérisait rudimentairement le demandeur d'asile comme cherchant «à se soustraire à des persécutions politiques». L'arrêté du 7 avril 1933 précisait les conditions d'accueil du réfugié politique, mais ne le définissait pas. A Evian, Rothmund parlera de «personnes menacées par des persécutions dans leur vie ou dans leurs biens et qui pénètrent directement en Suisse en quittant le pays qu'ils cherchent à fuir». Il avait soin de préciser qu'il ne parlait que des politiques au sens le plus strict. De son côté le Conseil fédéral mentionnait dans sa décision du 20 janvier 1939 déjà citée: «Est considéré comme émigrant tout étranger qui, sous la pression des événements politiques ou économiques, a quitté ou doit quitter son domicile à l'étranger et ne peut ou ne veut pas y retourner.». Cette définition de l'émigrant, suit logiquement le J qui avait circonscrit une catégorie administrative. L'appartenance d'un individu au groupe ainsi défini pouvait être fatale par refoulement à l'entrée ou expulsion au terme du délai de pause.

Quelle différence subsistait alors entre les deux catégories de réfugiés ou d'émigrants ? Tout les rapprochait, l'évolution des conceptions, les conventions internationales, l'impossibilité de prétendre plus longtemps que les juifs étaient des réfugiés économiques. La définition du Conseil fédéral semble achever l'identification. Elle recouvre aussi bien les politiques que les raciaux. En réalité les seconds continueront à dépendre de réglementations moins favorables que les premiers. La précaution de Rothmund à Evian faisait surtout ressortir que l'appartenance à une catégorie ou à l'autre dépendait d'une décision administrative. Celle-ci s'appuyait cependant plus ou moins implicitement sur la participation à des activités politiques dans le pays d'origine. Ainsi le voulait en tout cas la tradition de l'asile politique et religieux. Les changements d'optique entre 1933 et 1939 n'ont donc pas eu d'effets évidents. Peut-être des fugitifs ont-ils été tolérés ou même définitivement admis qui auraient été refusés avant l'Anschluss ou la Nuit de Cristal, mais le nombre des demandes a crû dans de telles proportions et les mesures de bouclage qui ont suivi ont aussi augmenté si considérablement que les refoulements ont annulé une éventuelle ouverture de l'administration. La nécessité quasiment rédhibitoire du visa a aussi permis un filtrage plus efficace et plus discret à la source de l'émigration. Le langage administratif témoigne aussi du freinage de 1938: avant cette année, la formule officielle accordait la «tolérance en attendant». Désormais cela ne fut plus que «pour préparer le départ». En principe, les arrivées de réfugiés auraient dû diminuer après les mesures sévères de 1938. Mais la Police fédérale ne pouvait pas tout contrôler. Le filtre était apparemment serré. En réalité il était percé: la surveillance des frontières laissait inévitablement des zones mal contrôlées dans des terrains favorables aux traversées clandestines. Les passeurs, souvent stigmatisés par Rothmund, les connaissaient évidemment, tout comme les policiers allemands qui y dirigeaient leurs victimes. Des organisations suisses défiaient aussi la loi, comme le parti socialiste de Zurich qui, avec de nombreuses ramifications, organisait les franchissements illégaux.

Dans le cadre de la législation de 1931, les cantons étaient toujours maîtres de l'accueil avant 1939, mais suivaient en général les recommandations fédérales et restaient en contact étroit avec la Division de police. Il y avait des exceptions; les polices bâloises et saint-galloises n'étaient pas pour rien dirigées par des conseillers d'Etat socialistes aussi. Avec eux, on pénètre dans le monde de l'illégalité officielle qui devait sans doute respecter certaines limites, mais se répartissait en multiples canaux: nous connaissons déjà Prodoillet à Bregenz et Grüninger à Saint-Gall. Celui-ci avait corrigé les instructions de Berne, en accord avec Keel selon lui, pour accepter: 1. les fugitifs qui avaient déjà entrepris des démarches en vue de leur réémigration; 2. ceux qui avaient déjà des parents en Suisse; 3. ceux qui pouvaient garantir que leur entretien serait pris en charge par une organisation caritative (ce qui était le cas pour tous les juifs!). Plus d'un garde-frontière savait aussi fermer les yeux, surtout quand un conseiller d'Etat ignorait ou couvrait les opérations. Les consulats de Trieste ou de Milan ne résistaient pas de leur côté à ceux qui les suppliaient d'accorder des visas. Critiqué par Rothmund, Imhof, consul à Venise, répondit sans fard qu'il se laissait guider par un sentiment d'humanité et que les 500 visas qu'il avait donnés ne représentaient que la partie la plus justifiée de ceux qu'on lui avait demandés. Enfin, et c'est un comble, des employés de la Police fédérale elle-même n'osaient pas dire non quand des réfugiés leur étaient amenés dans leur bureau: les refus étaient tellement plus faciles quand il leur fallait trancher sur dossier !

Devant un exode que l'on ne parvenait plus à maîtriser et qu'on s'essoufflait à diriger plus loin, l'accueil des émigrants se ramenait d'année en année plus clairement au résumé donné à Evian: «La Suisse, pays de transit, s'est efforcée de venir en aide à ces malheureux durant leur séjour en Suisse, et on leur a donné des permis de séjour d'une certaine durée, de façon qu'ils puissent se préparer à une émigration dans des pays d'asile définitif.». L'évolution des concepts n'abolit en tout cas pas deux clivages de fait ; Berne avait bien admis que les juifs avaient pu quitter leur pays pour des motifs politiques, comme les réfugiés qualifiés de politiques. Ils n'avaient pourtant ni les mêmes chances, ni les mêmes droits ni le même statut. Un certain flou subsistait qui n'était probablement pas innocent: la distinction entre les deux groupes ne dépendait pas tellement de leur spécificité réelle que de l'étiquette qu'on leur attribuait, et qui dirigeait les uns vers le Ministère public, les autres vers les services de police. C'est dans une lettre de Rothmund en 1941, que nous avons trouvé la meilleure distinction, sinon la moins alambiquée: «Même si une disposition spéciale du Ministère public fédéral ne reconnaît comme réfugié politique au sens étroit du terme que celui qui est arrivé chez nous immédiatement du pays où il était exposé à des poursuites directement politiques et à cause d'elles, ce qui excluait donc ceux qui s'enfuyaient chez nous pour des motifs raciaux seulement, nous ne pouvions cependant pas prétendre de ceux-ci non plus qu'ils retournent dans leur pays de séjour».

Le second clivage s'est opéré spontanément entre les deux groupes: ils s'ignoraient parce qu'ils n'avaient rien en commun. Mentionnons au hasard l'écrivain Brentano installé à Küssnacht depuis 1933: ses mémoires témoignent de sa sollicitude pour les malheurs de son pays et de ses habitants. Pendant toute la guerre encore, il ne trouve pas un mot pour les réfugiés juifs et les motifs de leur fuite qui ne sont évidemment pas ceux qui l'avaient poussé en exil en 1933. Les politiques et les littéraires gardaient le visage tourné vers l'Allemagne, pleins d'amertume envers la Suisse qui les empêchait d'accomplir la mission de leur vie. Ils n'avaient pas surmonté non plus leurs propres divergences d'autrefois et ne pouvaient a fortiori pas comprendre les juifs, eux-mêmes divers aussi. Ces derniers avaient cherché pour la plupart à se fondre dans la population allemande et subissaient seulement une fatalité; ils n'émigraient pas par choix, pour sauvegarder un programme ou une idéologie, mais pour refaire leur vie ailleurs ou pour survivre simplement loin du pays qui les avait reniés. Pour les politiques, ce n'était que des semigrants.

     

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Sources

- Lassere, A. (1995). Frontières et camps. Le refuge en Suisse de 1933 à 1945. Editions Payot Lausanne.

 

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