Pour contrôler l'exode juif, personne ne souhaitait introduire le visa, mais la Suisse tenait à trouver une solution d'ensemble. L'idéal eut été de "limiter l'obligation du visa aux ressortissants allemands non aryens" selon les mots de Dinichert en avril 1938, ministre de Suisse à Berlin. Encore fallait-il trouver un moyen décent et le faire accepter aux Allemands évidemment peu disposés à toute mesure qui entraverait le transit ou l'accueil dans un autre pays. Le Conseil fédéral adopta le 30 août une politique de pression à l'égard des autorités allemandes. Elle ne fut efficace que lorsque fut dénoncé l'accord de 1926 supprimant ainsi le visa entre les deux pays, décision qui serait revue si Berlin offrait une formule satisfaisante. La solution du J dans les passeports juifs, peut-être proposée par les Allemands, fut finalement adoptée. Peu importe d'ailleurs son auteur, l'idée résultait des tâtonnements conjoints des deux partenaires. Rothmund commença par refuser cette mesure qui provoquait une discrimination et qui aurait dû par réciproque s'appliquer aux Juifs suisses. Rothmund alla lui-même négocier à Berlin, il céda pour finir parce qu'aucun des deux gouvernements ne souhaitait la généralisation du visa. Le protocole signé le 29 septembre 1938 prévoyait un signe distinctif dans les passeports d'Allemands réputés juifs selon les lois de Nuremberg. L'entrée en Suisse n'était autorisé à leur titulaire qu'avec une autorisation de séjour ou de transit. A défaut, les gardes-frontières allemands ne les laisseraient pas passer.

Rothmund fera, plus tard, du J une décision purement allemande. Reste que cette solution commode était une capitulation morale et politique qui soumettait la Confédération aux lois allemandes et l'assujettissait aux critères de son nouveau droit puisque c'est les lois de Nuremberg qui définissait le Juif. L'avantage technique du J était d'impliquer enfin la collaboration allemande dans la discrimination à la source et à la frontière, déchargeant d'autant la police suisse. Les tâches publiquement désagréables étaient réservées aux Allemands. On peut donc parler de succès diplomatique; la Suisse avait eu raison des objections allemandes pour des motifs qui apparaissaient mal puisque le J risquait d'entraver sérieusement un exode que recherchait alors le Reich. Malgré tous les efforts suisses pour présenter cette mesure comme une disposition allemande, les protestations ne manquèrent pas dans le public et à l'étranger. Il fallut céder partiellement en dispensant de l'autorisation consulaire les Juifs allemands résidant dans les pays autorisant leur retour. Des interpellations ultérieures demandèrent au gouvernement de s'expliquer sur sa politique : il fonda principalement son argumentation sur le danger d'Überfremdung et reprit la thèse de l'égoïsme sacré, "car même lorsqu'un pays se trouve face à un devoir humanitaire, les autorités doivent prendre garde quand elles l'accomplissent, que des intérêts vitaux du peuple et de l'Etat ne soient pas mis en péril". On pensait que l'honneur suisse était sauf dans la mesure où l'ouverture des frontières aux réfugiés en transit garantissait à la fois la possibilité d'échapper à l'enfer et celle de sauvegarder l'identité nationale. On présenta à nouveau la décision du J dans les passeports comme une décision purement allemande (décembre 1938). En 1954, le Parlement ne sera plus aussi complaisant

Dans tout le processus de 1938, on peut certes reprocher à Rothmund une mauvaise appréciation de l'intérêt national et un antisémitisme latent ou même exprimé à ses interlocuteurs allemands lors de sa mission à Berlin ou dans un entretien de septembre 1938 à propos de l'enjuivement de la Suisse. C'est aussi sa politique qui aboutit presque inéluctablement au fameux J, mais il est trop facile de l'accuser de faiblesse parce qu'il a fini par céder. Le rapport qu'il remis sur sa mission à Berlin témoigne encore de son opposition. Il faut bien comprendre que c'est le Conseil fédéral unanime qui a pris la décision finale, peut-être à l'instigation de Motta qui voulait éviter de gâter les relations avec le Reich. Il ironisa en disant que "Rothmund peut donc tranquilliser les petits scrupules qu'il avait encore".

Le refuge à la veille de la guerre

Seuls à bénéficier d'exceptions, ceux qui pouvaient verser de fortes cautions ou qui avaient plus de 60 ans et des moyens d'existence. Les arrêts de transit étaient limités à huit jours après quoi c'était le renvoi en Allemagne. Mais il fallut remettre au pas Saint Gall et Bâle qui avaient accepté quelques centaines d'illégaux. Avec la Nuit de Cristal, ces pratiques impitoyables n'avaient même pas l'excuse de l'ignorance avancée durant la guerre : l'évidence du pogrom était incontestable. La rigidité d'une politique cristallisée sur l'Überfremdung et l'angoisse devant l'appel d'air qu'exerçait sur tous les juifs d'Europe centrale le moindre fléchissement ouvrent la page la plus sombre de la politique d'asile à cette époque. Notons tout de même que des exceptions étaient fréquentes, que les frontières n'étaient pas imperméables et souvent avec la complicité des autorités. L'un des cas connu fut celui de l'accueil des 300 enfants du Comité suisse d'aide aux enfants d'émigrés, s'ils ne le furent qu'à des conditions provisoires, la plupart restèrent toute la guerre.

En octobre 1938 se créait à la Division de police une section des émigrants, chargée de l'application stricte des mesures prises. Le 20 janvier 1939, le Conseil fédéral élargit l'obligation du visa à tous les émigrants, avec ou sans J sur leur passeport, sous peine de refoulement. Le 15 mars 1939, c'est la Tchécoslovaquie qui subissait partiellement l'invasion allemande. Le même jour, la Suisse instituait le visa obligatoire pour tous les Tchèques et en réservait l'attribution à la Police fédérale. Jusqu'à la guerre on va donc redoubler d'efforts, et pour faire partir les réfugiés, et pour empêcher de nouvelles arrivées, alors même que s'appesantissaient et s'étendaient les persécutions.

L'asile dans les relations germano-suisses

Plus qu'avec les organismes internationaux ou avec l'Italie, les relations avec l'Allemagne pouvaient être détériorées par les réfugiés. Toute négociation avec l'Allemagne était impossible sur le fond, sur l'origine de l'émigration donc, c'est-à-dire sur l'antisémitisme allemand. En novembre 1935, par exemple, Rothmund se plaignit à des membres de la légation allemande de l'embarras où les mesures antisémites plaçaient la Suisse. Il regretta expressément la confiscation des bien juifs qui mettait ainsi les exilés à la charge des pays d'accueil. L'impuissance et l'irritation face au Reich d'une Suisse contrainte de subir les conséquences d'une politique qu'elle réprouvait étaient patentes. Le conflit le plus grave se produisit en mars 1935, après que la police allemande eut attiré et enlevé à Bâle un journaliste juif, Berthold Jacob-Salomon, pacifiste militant contre le réarmement du Reich. La Suisse protesta fermement à Berlin et obtint pour finir que Jacob lui fût rendu en septembre de la même année.

Le 5 février 1936, un juif d'origine yougoslave assassinait à Davos Wilhelm Gustloff. Cela aurait pu entraîner des conséquences fâcheuses, car la victime, Gauleiter du parti nazi de Suisse, dirigeait les organisations nazies dans le pays. Les Allemands saisirent l'occasion pour fulminer contre la presse coupable d'entretenir la haine entre les deux nations et d'avoir par là incité au meurtre. Cela n'empêcha pas le Conseil fédéral de supprimer peu après les directions du parti nazi en Suisse. Les Suisses se voyaient souvent reprocher l'influence des émigrants dans la presse, on leur conseillait de les en écarter pour améliorer les relations entre voisins. Les activités politiques jugées offensantes ou dangereuses alimentaient les protestations allemandes ou italiennes. En décembre 1934, le Reich réclamera l'extradition du chef communiste Neumann sous prétexte d'une accusation de meurtre. La Suisse refusera. Elle sut s'opposer également en d'autres cas, par exemple en s'opposant à fournir des renseignements sur les réfugiés. Mais souvent la tentation était plus grande de sévir contre les réfugiés que personne ou presque ne protégeait que de prendre le risque de s'attirer les foudres du puissant voisin. Il y eut d'ailleurs un certain nombre de cas de refuge qui mettaient réellement en danger l'indépendance de la Suisse et les relations avec l'Allemagne, ce n'était pas que pure fiction.

Si la Suisse n'avait pas de grands moyens de pressions sur l'Allemagne, les autres pays n'en avaient pas beaucoup plus. Mais ils n'eurent pas à affronter le premier choc de l'exode autrichien. On a blâmé les lâchetés du Conseil fédéral et ses complicités avec les nazis, mais il convient de ne pas oublier les rapports de force et la brutalité des méthodes allemandes qui ne jouaient pas en faveur de la Suisse. C'est le moins que l'on puisse dire. La politique du refuge a été librement choisie. Elle ne résultait pas de pressions extérieures, mais d'options prises en toute souveraineté. Les autorités ne pouvaient pas valablement s'abriter derrière des menaces allemandes et ne le tentèrent pas. A la suite de revendications ou de chantages allemands ou italiens, elles louvoyèrent parfois à cause des exigences de l'intérêt général et de leur interprétation de la raison d'Etat. Leurs concessions concernaient des cas particulier plus que les principes d'une politique assez prudente pour prévenir les faux pas.