L'année 1938 bouscule toutes les prévisions et détruit tous les espoirs d'assouplissements de la politique allemande: l'Anschluss du 11 mars étend d'un seul coup au territoire conquis les mesures décidées progressivement dans l'ancien Reich, et jette en huit mois sur les routes de l'exil quelques 50 000 juifs autrichiens ou étrangers déjà réfugiés. Le pogrom de la Nuit de Cristal du 9 au 10 novembre confirme ce radicalisme qui ne juge plus nécessaire de respecter les formes. L'absence de réactions internationales efficaces ne peut qu'encourager en outre les Etats d'Europe orientale à donner aussi libre cours aux antisémitismes nationaux. C'est bien à partir de ce moment que le refuge juif prend la forme d'un exode de masse bousculant la construction fragile et imparfaite de la protection et de l'accueil des migrants.

Dès le jour qui suit l'Anschluss, le DFJP rappelle hâtivement ses obligations à la police frontalière et aux autorités des cantons de St Gall et des Grisons : les demandeurs d'asile devaient être avertis qu'ils n'obtiendraient qu'une autorisation de séjour de courte durée, ensuite ils devraient partager le sort des milliers de sans-papiers repoussés de partout. Les douanes furent rapidement submergées et les polices cantonales parfois peu motivées. Le Conseil fédéral devait s'adapter à la nouvelle situation. Le 28 mars, il introduisit l'obligation du visa d'entrée sur les passeports autrichiens (qui serait en vigueur dès le 1er avril). Berne voulait à la fois superviser l'action des polices, prévenir les passages de réfugiés d'un canton à l'autre et unifier leurs pratiques trop divergentes, espoirs qui allait rapidement se révéler vains... Pour justifier sa politique, l'administration fédérale avait puisé dans l'arsenal ordinaire : le chômage, l'éveil de l'antisémitisme, la tradition de pays de transit. Mais certains nouveaux motifs, plus actuels, apparaissaient, notamment l'argument selon lequel la fermeture des pays de second accueil risquait de bloquer en Suisse les fugitifs non pourvus au départ de permis d'entrée pour d'autres Etat. La France, par exemple, n'acceptait que des candidats possédant au moins 1000 francs, alors que l'Allemagne n'autorisait à emporter que 50 schillings dont seulement 30 en monnaies étrangères...

Les fugitifs étaient refusés par la Hongrie et la Yougoslavie, se méfiant également de plus en plus de l'Italie, ils se concentraient logiquement sur la Suisse. Le 10 août 1938, une instruction de la Division de Police aux postes de frontières germano-suisse demande de remettre les clandestins et les Autrichiens sans visa à la police allemande. Rothmund indiquera à plusieurs reprises qu'aucun fugitif n'avait été livré s'il faisait état des châtiments qui l'attendaient, par exemple les camps de concentration, tels qu'ils étaient alors connus. Rothmund déclara "... je n'ai pas cru pouvoir prendre la responsabilité de livrer les réfugiés à leurs bourreaux". Il déclarait aussi qu'il voulait "donner au maximum possible de réfugiés d'Autriche l'occasion d'échapper le plus vite possible à l'enfer viennois, ce qui peut se réaliser si nous avons des garanties que ces gens peuvent vivre ici quelques mois, qu'ils savent qu'un séjour durable ou le droit de travailler en Suisse est exclu... et si nous avons certaines garanties pour leur départ ultérieur". Visiblement le chef de la Police fédérale ne pouvait se faire à la cruauté régnant officiellement dans un Etat civilisé comme l'Allemagne. Il persistait à croire que le problème des réfugiés pourrait se résoudre à sa source seulement, ce qui aurait été certes le plus efficace, mais avec des risques de destruction du peuple juif qu'il n'osait imaginer. En mars 1939, Rothmund reconnaissait publiquement la volonté allemande de détruire le peuple juif.

La fermeture de la frontière, 19 août 1938

Le 16 août, Rothmund recevait les représentants des organisations juives de Suisse (la FSCI et la VSIA). Il obtiendra d'elles l'accord selon lequel les réfugiés présents continueraient à être assistés, mais que, faute de fonds pour aider les nouveaux arrivants, il convenait de fermer la frontière. Les organisations juives n'avaient pas conclu ce marché de gaieté de coeur, mais elles ployaient déjà sous le fardeau. L'honneur helvétique restait sauf, grâce en particulier à cette caution juive. Une polémique pourtant, on peut en effet parler d'une forme de chantage formulée par Rothmund, les procès verbaux de la séance rapportent en effet que la conséquence ultime d'un refus éventuel des Juifs suisses serait de faire reconduire à la frontière la totalité des réfugiés présents illégalement. Une nouvelle consigne, en date du 7 septembre 1938, répétait les consignes de refoulement (visant principalement les porteurs de papiers autrichiens sans visa et les porteurs de passeports allemands émis après le 15 août, date de leur substitution aux passeports autrichiens). Aux frontières il s'agirait de refouler "tous les porteurs de ces passeports qui sont Juifs ou très probablement Juifs". Dans les passeports était alors reportée la mention refoulé ; c'était le premier cran dans l'engrenage de la discrimination raciale. La responsabilité de la décision s'en partageait plus ou moins entre les Allemands qui fournissaient les repères de la durée et de la date des passeports, et les gardes-frontières suisses qui devaient d'abord deviner qui était émigrant ou simple voyageur, et faire ensuite la sélection finale des admissibles. Lourde obligation dont l'arbitraire ne pouvait être évité. Pour ce qui concerne l'expulsion des illégaux, Rothmund écrivait le 10 août : "Nous ne pouvons pas nous y hasarder, parce que nous partagerions alors le scandale qui frappe le peuple allemand tout entier". Peut-on déduire de ce que l'on vient de voir qu'il existait une entente formelle entre l'administration et les responsables juifs fondée sur la tolérance aux clandestins en échange de l'appui à la politique de fermeture des frontières ? Nous laissons la question ouverte mais la réponse semble positive. Les mesures que nous venons de voir peuvent surprendre si tôt après que Rothmund eut exprimé son horreur devant le comportement allemand, si nous ne devons remettre en cause sa sincérité, ce qui est sûr c'est qu'une priorité majeure l'avait emporté sur ses scrupules : l'égoïsme national sacré.

Les mesures fédérales portèrent un temps leurs fruits ; l'obtention de visas devint difficile, même pour un bref transit ; l'étanchéité de la frontière, à Bâle notamment, se renforça grâce à une action policière plus stricte et des effectifs plus importants. Des refoulements parfois spectaculaires, pénibles et poignants, découragèrent les fugitifs mais indignèrent aussi les populations frontalières, amenant parfois les autorités à fermer les yeux. La situation se faisait aussi critique à Genève, on y réclamait des effectifs supplémentaires pour faire face aux passages clandestins de réfugiés illégaux expulsés de France.

Juillet 1938, la conférence d'Evian

La conférence qui réunit à Evian du 6 au 15 juillet 1938 les représentants des Etats invités à étendre et coordonner l'accueil des Juifs allemands donnait un grand espoir. Roosevelt en avait pris l'initiative pour satisfaire l'opinion américaine, très émue par l'Anschluss. Notons tout de même qu'il écarta d'emblée une augmentation des quotas d'immigration aux Etats-Unis en faveur des Juifs. La Suisse participa à la conférence, avec sa méfiance coutumière de pays neutre et de transit. Nous verrons que les résultats de la conférence furent bien maigres, mais elle eut au moins le mérite d'impliquer les Etats-Unis et les Amériques en général dans la recherche d'une solution au problème du refuge. L'espoir de pouvoir canaliser l'exode vers l'outre-mer se précisait-il ? C'est ce qu'espérait la plupart des participants, en effet, quel gouvernement européen allait accepter de nouveaux réfugiés, alors que le refus probable des autres aurait dirigé le courant chez lui... De leur côté, les organisations juives furent incapables de présenter ensemble un unique projet d'action et de former une seule délégation à Evian.

La conférence entendit les congratulations réciproques des Etats qui se félicitaient de leur action humanitaire et justifiaient leurs restrictions. En bref, chacun était tout disposé à accepter le transit des réfugiés et évitait de critiquer l'Allemagne, on aurait bien voulu qu'elle aida à résoudre le problème. Pas question non plus de condamner ou de stigmatiser l'antisémitisme allemand, ainsi la résolution finale de la conférence disait attendre "la collaboration du pays d'origine... et [sommes] par conséquent convaincus que ce dernier apportera sa contribution en permettant aux émigrés involontaires d'emporter leurs biens avec eux et d'émigrer suivant un plan systématique". On mis sur pied un comité intergouvernemental siégeant à Londres et ayant comme mission de négocier dans ce sens et de chercher à accroître les capacités d'accueil.

La conférence d'Evian avait fait naître quelques espoirs, ainsi la presse juive de Suisse félicitera Rothmund de sa présence à Evian à laquelle il avait témoigné de sa "chaleureuse compassion, de ses conceptions humanitaires" et on notait que la Suisse "n'a encore jamais laissé personne mourir de faim" et "quelle faisait preuve de générosité envers tous ceux qui la traversait". Mais, avec les semaines, les réalisations  de la conférence se feront attendre et le ton baissera quelque peu ; ainsi l'Israelitisches Wochenblatt pourra parler d'un échec. Relevons que les deux journaux juifs de Suisse (la Jüdische Presszentrale et l'Israelitisches Wochenblatt) ne remettront pas en question la vocation de pays de transit de la Suisse, indispensable pour ménager les ressources des organisations juives.

Nous retiendrons les bons sentiments qui animaient la conférence d'Evian, mais nous retiendrons aussi le peu d'effets pratiques dont elle pu se prévaloir. L'action internationale ne pouvait avoir d'effets qu'à long terme et profiter plus à des individus qu'à des réfugiés de masse. La Suisse et les organisations de secours devaient affronter les drames urgents de milliers de victimes à la fois. La guerre stoppa en outre les concertations diplomatiques jusqu'en 1943.