La Police fédérale ne connaît pas les entrées exactes de par la perméabilité des frontières, elle doit se satisfaire des indications sur les Juifs arrivés à Bâle dont un nombre indéterminé seulement compte demander l'asile. Qui est juif d'ailleurs ? Avant le J fatal apposé dans les passeports allemands, il n'y a guère que les patronymes ou les déclarations des intéressés qui permettent de le dire avec une fiabilité incertaine. D'avril 1933 à septembre 1934, 685 dossiers de Juifs (ou qualifiés tels) ont été constitués: 97 furent refoulés. Si les organisations caritatives avaient à leur charge les réfugiés sollicitant leur aide, elles ignoraient les autres. Au début, les réfugiés n'étaient pas spoliés de leurs biens en Allemagne et purent souvent se débrouiller seuls.

La guerre provoque des changements qui font que la Confédération est obligée d'intervenir dans la gestion même du refuge, elle ne peut plus se contenter d'agir sur les entrées et les sorties et de surveiller de haut, elle va désormais s'occuper des émigrants présents. Avant la rupture de 1939, deux phases se dessinent: la première courant jusqu'à l'Anschluss, la seconde s'étalant de 1938 à août 1939. Durant la première période l'exode s'essouffle : en 1934 on compte 63 400 départs, ils ne seront plus que 26 000 en 1938. Ce n'est en effet pas d'un coup que les juifs allemands perdent confiance en leur gouvernement, ils se rassurent à chaque rémission. Au pire, la tradition leur enseignait que leurs ancêtres avaient traversé d'autres épreuves que des boycotts ou quelques mesures d'exceptions. Mais bientôt l'espérance ferait place au désespoir.

Les principes fédéraux

Les motifs pour repousser les réfugiés sont résumés en 1934 par Ruth, adjoint de la police des étrangers : " Avant et au-dessus de tout, c'est l'intérêt du pays qui impose sa loi ; il doit primer sur tous les intérêts régionaux, locaux ou personnels ". Une question se pose : où commence la menace pour cet intérêt général auquel le fonctionnaire fédéral fait appel ? Peut-être dans le libre arbitre de l'autorité serait-on tenté de répondre ironiquement... En tous les cas les réfugiés politiques devaient bien être accueillis dans la mesure où leur vie était en danger et qu'ils répondaient aux critères traditionnels de la politique d'asile. Mais il n'en allait pas de même pour les juifs. Dans les premières années du Reich ils n'étaient touchés que par leurs seuls intérêts matériels, pas question donc de leur accorder le statut de réfugiés. Il faut bien comprendre que la Confédération ne luttait pas contre le transit provisoire, contre lequel d'ailleurs elle ne pouvait pas grand chose, mais ce qu'elle refusait c'était de considérer les réfugiés "économiques" comme des réfugiés politiques. En 1933, au mois de Mars, Häberlin mentionnait avoir insisté auprès du comité juif de secours sur sa mission de drainer les réfugiés vers d'autres pays ; aux magistrats cantonaux, Rothmund expliquait en 1935 que les réfugiés non-politiques venaient en Suisse " parce qu'ils trouvaient insupportables la vie dans leur pays de séjour, sans être cependant directement menacés ". Il ajoutait également que la plupart était poursuivis pour des délits fiscaux et que s'il était indéniable qu'il y eut des misères pénibles, la "sentimentalité" ne devait pas l'emporter. Rétrospectivement cette argumentation  nous semble sévère, mais l'interprétation rétrospective ne rend pas toujours compte des réalités présentes. Car, en effet, une fois passés les premiers délires de la prise de pouvoir par les nazis, l'argumentation de Rothmund pouvait tenir ! Mais elle devient déjà beaucoup plus discutable une fois les lois de Nuremberg de septembre 1935 décidées. Notons encore que Rothmund avait fait part de ce qu'il pensait de la politique allemande, une "honte pour un Etat civilisé". C'était d'ailleurs là un sentiment largement partagé dans l'administration, il existait en effet un ressentiment permanent nourri par le dédain allemand pour les normes légales.

Durant ces années, la Suisse va chercher à agir à la source, en décourageant en Allemagne même toute tentative d'immigration. L'un des arguments qui revient souvent pour expliquer ce refus d'accorder le statut de réfugié politique aux juifs était celui que le fait d'accepter trop de Juifs en Suisse provoquerait un antisémitisme encore inexistant. On peut se poser la question de savoir s'il s'agissait là d'un véritable argument ? En tous les cas, les organisations juives disaient la même chose, mais pas nécessairement avec les mêmes sentiments. Ce qui apparaît ici c'est l'Überfremdung sous sa forme d'aliénation culturelle, Rothmund expliquait que "La maison suisse est bâtie de matériaux suisses. L'esprit qui l'habite doit être un esprit suisse". Rothmund écrit aussi, en 1936, : "Dans nos décisions, nous devons penser à l'avenir, particulièrement avec les juifs qui sont et restent un élément étranger à notre manière d'être et sont ressentis comme tels par toute la population. Ils ont dans la règle une nombreuse descendance. Les Juifs allemands ont justement déchaîné cette redoutable réaction en Allemagne parce qu'ils se sont approprié certains secteurs importants de l'économie en en excluant les chrétiens. La faute en revient à la mauvaise politique allemande. Longtemps avant la guerre déjà, les Juifs ont été chassés de Prusse orientale et poussés dans les villes où leur endurance et leur intelligence ont eu tôt fait de les faire grimper. Nous devrions prévoir la même évolution chez nous. Nous ne pouvons pas en prendre la responsabilité envers nos après-venants. De toute manière, nous devrions certainement en attendre la rapide expansion d'un antisémitisme en voie d'extinction et provoquerions un mouvement indigne de notre pays au lieu d'en étouffer les assauts dans l'oeuf par une pratique policière très stricte de sécurité". Selon Rothmund, qui, dans d'autres écrits, précise bien que les Juifs assimilés ne sont pas mis en question, le refus des Juifs doit être préventif pour ne pas devenir barbare.

L'accueil fédéral transitoire

De ce que l'on vient de montrer, il ne faut pas conclure à un abandon complet de la tradition d'accueil, elle subsiste malgré les limitations. En règle générale, les réfugiés ne risquaient rien durant les trois premiers mois s'ils ne s'annonçaient pas à la police. En septembre 1937, une circulaire du DFJP avertit cependant qu'il fallait refouler les réfugiés astreints au visa et qui n'en avaient pas. Cela touchait ceux qui vivaient en Allemagne mais étaient issus de Pologne ou des autres pays de l'Est. Le 29 septembre 1937 entrait en vigueur un "arrangement provisoire" de la SDN du 4 juillet 1936 qui reconnaissait comme réfugié d'Allemagne "toute personne ayant été établie dans ce pays qui ne possède pas une autre nationalité que la nationalité allemande et à l'égard de laquelle il est établi qu'en droit ou en fait elle ne jouit pas de protection du Gouvernement du Reich". C'était une précision bienvenue du statut de réfugié. Mais cet "arrangement provisoire" restait muet sur les droits au travail et à l'assistance, et, dans les faits, ne changeait pas grand chose.

La politique du refuge racial se résume en fin de compte à la tolérance de droit ou de fait pour ceux qui ne demandaient rien à l'Etat, ou pouvaient rendre des services, ou avaient simplement de la chance, mais presque toujours pour un temps limité. Pour le reste, elle comptait sur le dévouement et les secours privés. Sauf sur un point : la recherche d'une solution internationale du problème. C'est dans le cadre de la SDN qu'on peut le plus aisément suivre les efforts menés par la Suisse et d'autres Etats pour régler le sort des réfugiés ou, plus modestement, pour se débarrasser d'un fardeau désagréable.

La Suisse et les organes internationaux

Les structures péniblement mises au point depuis la fin de la guerre révélèrent leur insuffisance devant le flux nombreux de nouveaux réfugiés. La crise économique compliquait encore leur fonctionnement et renforçait les barrières posées par les Etats frappés par le chômage et les tensions sociales. L'office Nansen, du nom du haut commissaire norvégien Nansen, prépara une sorte de charte internationale du réfugié. Elle fut soumise du 26 au 28 octobre 1933 à l'examen d'une conférence à Genève. Les représentants suisses réclamèrent l'égalité avec les autres étrangers sur le marché du travail ou devant les lois sociales et l'assistance publique, là où le projet la prévoyait avec les nationaux. Dans les années qui suivirent, seuls huit Etats ratifièrent l'accord. La Suisse n'y figure pas.

La SDN et les réfugiés allemands

L'Allemagne ne pouvait accepter que la SDN portât secours à des fugitifs partis de leur plein gré et libres alors encore de rentrer ; l'Allemagne pouvait donc bloquer chacune des décisions de l'Assemblée qui exigeait l'unanimité. Pour éviter les incidents et les obstacles, un haut-commissariat fut crée le 11 octobre 1933, il était séparé de la SDN et financé par des sources extérieures. L'Allemagne ne bloqua pas le processus, elle quittera du reste la SDN trois jours plus tard...

Nous avons déjà vu qu'il existait des "passeports Nansen" pour les fugitifs de l'après première guerre, un projet d'octroyer un certificat d'identité du type du "passeport Nansen" pour les réfugiés sans papier se heurta à un refus en Suisse. L'administration redoutait que les autres Etats refoulent ou renvoient les titulaires de tels certificats dans l'Etat qui les avaient émis. Jouxtant l'Allemagne, la Suisse aurait à en délivrer davantage que d'autres, et ne pourrait plus se débarrasser de ses hôtes forcés ou risquait de les voir revenir un jour. Notons que les autres Etats européens n'appréciaient pas non plus les passeports Nansen. Dans le cadre du haut-commissariat, une conférence intergouvernementale sur les réfugiés d'Allemagne refusa un projet proposé par le "comité de liaison" des organisations caritatives, mais adopta le 10 février 1938 un texte consolidant la position des réfugiés déjà émigrés. Il était destiné à remplacer "l'arrangement provisoire" que nous avons vu. La Suisse participa aux travaux, mais n'accepta pas un accord qui s'inspirait trop de celui de 1933. Les droits au travail ou aux assurances sociales s'opposaient par exemple à ses principes inébranlables. Rothmund refusait également "toute dépendance formelle de la Suisse à des prescriptions internationales dont l'observation pourrait conduire à des conséquences inacceptables". Rothmund résume clairement, en 1935, les principes de la politique fédérale : "La Suisse doit rester à l'arrière-plan, car nous avons toujours défendu le principe qu'à cause de notre surpopulation étrangère, nous ne sommes pas en mesure d'héberger pour longtemps les réfugiés". Le chômage est sans doute un argument valable, mais le maintien de l'ordre public l'est sans doute beaucoup moins. Si l'Überfremdung culturelle peut faire "sourire" de nos jours, nous devons cependant garder à l'esprit qu'elle traduisait à l'époque une angoisse réelle. Bientôt le haut-commissariat mis en place fusionnait à nouveau avec la SDN (janvier 1939), la recherche d'un statut du réfugié était toujours à l'ordre du jour.

La Confédération a choisi une voie difficile et ingrate. Elle ne croyait plus que la SDN pût résoudre le problème des réfugiés, mais reconnaissait ses services. Elle cherchait à concilier le refus des accords avec une volonté affichée de les appliquer quand même dans les limites qu'elle s'était imposées : à ses risques et périls, elle participait en plein à la reconnaissance des identités et à l'établissement des certificats, mais refusait que, grâce à une charte des réfugiés, leurs papiers les privilégient sur son territoire pour le séjour, le travail , l'assistance... Sa position internationale souffrait aussi de la souveraineté des cantons qui assaisonnait le tout de faux goûts supplémentaires.