La Suisse a-t-elle fait assez pour les réfugiés? Est-elle restée fidèle à sa tradition? A-t-elle trahi sa mission? Au moment de conclure sur la politique d'asile durant l'ère nationale-socialiste, on ne peut pas éluder ces questions, puisque l'historien est censé porter un jugement après avoir rappelé des faits, décrit des environnements, discerné des tendances.

Pour se limiter aux années de guerre, les seules pour lesquelles les statistiques approchent des réalités, la Confédération a laissé entrer un peu moins de 60 000 réfugiés et hébergé environ 6000 émigrants déjà présents au début du conflit. Ajoutons 60 000 enfants, 66 000 voisins immédiats pris dans les combats et 104 000 militaires, et nous arrivons au chiffre de 296 000 étrangers reçus. Cela représente une charge élevée pour une population de 4 à 4,5 millions d'habitants. Ne cherchons pas de proportion entre ces deux chiffres, puisque les moments et les durées de séjour ont été des plus variables, 5 ans et demi pour les émigrants, quelques jours ou quelques semaines pour les réfugiés frontaliers. Le contingent le plus déterminant pour juger la politique du refuge est celui des civils adultes; les soldats, avec des exceptions bien typées comme les criminels de guerre, les voisins, les maquisards, les enfants même, à un moindre degré, ont été admis sans obstacles dirimants. Connaître la quantité des refoulés serait le meilleur moyen de jauger l'efficacité et la générosité de l'asile. C'est impossible pour l'avant-guerre et même pour la période suivante: les statistiques offrent peu de fiabilité; leur intérêt réside plutôt dans leurs variations momentanées. Elles ne renseignent en aucune façon sur le refus de visas dans les consulats dès 1938, ni sur la renonciation à tenter d'entrer en Suisse de la part de victimes en quête de salut. Cet effet dissuasif était expressément visé par la Confédération. Sur combien de centaines de milliers de gens a-t-elle atteint son but? Pour combien encore l'ouverture de 1944-1945 arriva-t-elle trop tard?

La pression aux frontières a connu des variations importantes. Deux périodes de crise ponctuent une évolution en dents de scie: 1938 avec l'Anschluss et la Nuit de Cristal, 1942-1943, entre les premières persécutions systématiques dans les deux France et l'occupation allemande du Nord de l'Italie. En 1938, la Suisse a eu la même réaction que les autres pays occidentaux, un refus, mais inapplicable intégralement. Tous ont mal jugé la politique antisémite du Reich et ont sous-estimé sa systématisation, même si la confiance dans une Allemagne en tant qu'Etat de droit s'ébranlait de plus en plus. En 1942, même refus, mêmes lacunes devant l'application de la solution finale, sans qu'on puisse vraiment arguer de l'ignorance des faits. C'est plutôt la crainte d'un afflux non maîtrisable qui a retenu l'autorité publique. En 1943, la sélection aux frontières s'avère peu praticable au moment le plus critique, et la politique de fermeture se tempère nettement. Constater cette volonté d'exclusion qui a triomphé de 1933 à 1943 n'induit pas nécessairement sa condamnation: les motivations et les critères des choix politiques de l'époque ne sont pas les mêmes que ceux qui fondent notre jugement actuel. A pilori ils n'ont pas moins de validité.

Parmi les variables matérielles d'abord, le financement du refuge n'a pas joué de rôle déterminant pour la Confédération. Jusqu'en 1940 et aux premiers camps, et encore dans une moindre mesure jusqu'en été 1942, la totalité en incombait aux organisations humanitaires. Par la suite, les crédits publics n'ont pas manqué; on a même trouvé de l'argent pour des tâches considérées longtemps comme secondaires, les loisirs ou l'enseignement supérieur par exemple. Les fonds privés ont certes toujours été insuffisants pour l'accomplissement des tâches que s'étaient assignées les associations de secours, mais les collectes et les efforts privés en nature, non mesurables, ont toujours apporté des appoints importants. Par essence, les objectifs humanitaires dépassent les moyens disponibles, et les bénéficiaires reçoivent peu ou même pas assez. Ce n'est pas son coût qui a motivé la rigueur du refuge, et il n'apparaît pas comme une justification sérieuse, même après 1942. Ce serait plutôt un moyen utilisé par Rothmund auprès de la FSCI pour l'inciter à cautionner le refoulement de réfugiés qu'elle n'aurait pas les moyens d'entretenir.

Dès la guerre, les difficultés de ravitaillement ont pesé plus lourd, davantage dans l'opinion publique que dans l'administration où, même lors des difficultés de 1943, ses responsables ne jugeaient pas nécessaire pour autant de stopper le refuge. Le spectacle d'hommes dont le rendement au travail n'était pas exemplaire, ou qui étaient dispensés de toute besogne par leur âge ou leur grade militaire, ne rendait pas leur cause populaire. Que de bouches supplémentaires à alimenter ! Que de parasites qui ne contribuaient pas à la bataille des champs ! Objectivement, les réfugiés ont peu amoindri les rations individuelles des Suisses, mais les prix ont augmenté et, dès 1944, la situation a été tendue sur le front du ravitaillement. L'Etat n'a pas fondé sa politique sur le risque d'insuffisances de ravitaillement, mais il n'a pas négligé de recourir à cet argument, comme on le fait d'un avertissement dont on sait qu'il fera mouche. On aurait pu aussi mettre en cause le manque d'équipements et de logements, qui ont provoqué de réelles difficultés: on manquait de textiles autant que de baraquements. C'est resté des soucis d'intendance qui pouvaient avoir des contrecoups dans les relations internationales. Ils n'ont pas eu d'impact sur la politique d'accueil et n'ont eu d'effets que dans la gestion de l'asile.

Le facteur matériel qui a exercé l'influence la plus puissante est la défense du travail national. La main-d'oeuvre manquait en réalité parce que la mobilisation la raréfiait et que la reprise de l'économie multipliait les offres d'emploi. Mais les administrations fédérales et cantonales craignaient non sans raison l'indignation des soldats et de leurs familles s'ils trouvaient leur poste de travail occupé par un réfugié au retour d'une période de mobilisation. Pour l'avenir, elles tenaient à garder des réserves de travail, car elles prévoyaient un retour du chômage après la guerre. La génération au pouvoir durant les hostilités avait été trop profondément marquée par la grande crise des années trente pour imaginer que le plein emploi serait un jour possible. Economiquement, il eût été théoriquement préférable d'ouvrir largement le marché de l'emploi et de réserver les secours aux malades et impotents. Cela aurait aussi permis d'accueillir davantage de rescapés. Politiquement c'était exclu. Comme dans le cas précédent, l'argument du chômage n'a pas eu d'effet directement perceptible sur la politique d'accueil: le travail autonome des réfugiés était prohibé et l'interdiction était en gros observée, même si des émigrants hors des camps réussissaient parfois à la violer. C'est donc seulement une affaire de gestion du refuge: accueillis à titre transitoire, il fallait empêcher les réfugiés de s'installer dans des activités durables. Mais à plusieurs reprises, le risque de chômage est quand même évoqué pour justifier la fermeture des frontières, par crainte de voir les réfugiés bloqués dans le pays, s'y incruster et s'infiltrer avec le temps sur le marché du travail. C'est donc un facteur dont l'impact se décèle malaisément. Pour en finir avec ces facteurs matériels, il est hors de doute que la Suisse aurait pu accepter plus d'émigrés sans mettre en danger sa survie ou son économie. C'est indiscutable pour l'avant-guerre. Pour la période suivante, on aurait pu recevoir encore bien des réfugiés avant que leur masse nuisit à la population ou obérât l'avenir.


Les facteurs psychologiques

Les facteurs matériels et objectifs ont joué un rôle mineur dans la politique d'asile parce que la sévérité des sélections laissait une large marge de sécurité. Si gouverner c'est prévoir, le Conseil fédéral devait envisager les risques matériels d'afflux massifs et déstabilisateurs issus des innombrables victimes du nazisme. Comment évaluer ces risques, surtout dès la guerre et ses incertitudes ? Plus augmentait la part de conjecture, plus le subjectif gagnait dans les motivations. On retombe donc inévitablement sur l'Überfremdung. C'est les craintes qu'elle suscite et entretient qui déterminent la politique d'asile. C'est même la seule variable indépendante, comme l'appellerait l'analyse statistique. De ce miroir déformant des angoisses identitaires on retiendra ici trois facettes. L'argument de l'ordre se répète inlassablement et rencontre un écho réel dans de vastes secteurs de l'opinion publique où il conforte des convictions profondes. Redoute-t-on des manifestations de rues ? des émeutes ? des sabotages ? en un mot la subversion par les réfugiés ? Ou encore une épidémie de vols, d'escroqueries, de manoeuvres mafieuses comme on dirait aujourd'hui ? On ne sait pas trop. Ces craintes paraissent dérisoires pour l'avant-guerre où la réémigration était possible et obligatoire. Pendant la guerre, elles étaient exagérées dès le moment où les camps ont facilité les contrôles et la discipline. Rothmund lui-même reconnaissait, nous l'avons vu, que les réfugiés se comportaient correctement dans leur grande majorité.

Avant la guerre, la surpopulation étrangère justifie le refus d'un accueil durable et même, dès 1938, de l'entrée en Suisse. A plus forte raison dès le début des hostilités. Les événements font redouter des refuges massifs. Evoquant les fugitifs français du service du travail obligatoire qu'il aurait voulu traiter comme des réfugiés politiques puisqu'ils refusaient de servir Hitler, von Steiger écrivait en 1956: «Mais dans leur cas, comme pour les juifs, c'était la quantité qui impressionnait la police».

Les deux craintes les plus vivaces sont celles du communisme et des juifs. La première met en cause également la sécurité de l'Etat, d'où les triages aux frontières et la surveillance serrée des suspects et de leurs connexions avec les communistes suisses. Mais comme politiques, ils sont acceptés parce que réellement en danger physiquement, à la différence des juifs censés moins menacés avant 1939. On vit toujours dans l'optique du refuge traditionnel de conscience, quitte à procéder à certains amalgames utiles avec les réfugiés de masse: l'antisémitisme est indécent, autant le camoufler derrière l'anticommunisme. On applique aux juifs des mesures d'exclusion qui ne se justifieraient que pour des réfugiés politiques, mais envers ceux-ci, on se sent obligé de ne pas les mettre en oeuvre strictement. Les vrais réfugiés politiques sont quand même peu nombreux et ne présentent pas de danger majeur, parce que leur activité reste principalement axée sur l'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne.

Pendant la guerre, la défense nationale s'ajoute à l'ordre intérieur et à la sécurité de l'Etat. L'armée impose ses règles qui ne sont pas toujours appréciées par le DFJP, mais qui ne se discutent pas. L'Etat-Major n'aime pas disperser ses effectifs dans la garde des internés, veut la liberté de mouvement pour les troupes en cas d'attaque du pays, n'affectionne pas les internés militaires aux réactions imprévisibles dans un conflit, et combat l'infiltration d'espions parmi les réfugiés. Autant de raisons pour imposer la réserve à l'accueil et des surveillances sévères ensuite: «Il y allait là du salut du pays», expliquera plus tard von Steiger. On jugera peut-être aujourd'hui ces propos exagérés. Ils ne manquent pas de poids étant donné les menaces que l'armée avait la mission de parer. Les objections de l'Etat-Major servent aussi d'utile paravent pour l'autorité civile, mais elles sont un élément incontournable de ses décisions. L'exemple le plus frappant date du débarquement en Normandie à cause duquel le complexe des camps sera profondément remanié et les congés des réfugiés interdits. A l'inverse, c'est à partir des défaites allemandes en Russie que, dès 1943-1944, s'assouplissent les mesures de refoulement et d'administration du refuge.

On ne pouvait en tout cas pas ignorer le voisinage de l'Allemagne. La Confédération a évidemment toujours nié la moindre concession, mais a su s'entendre avec la Wilhelmstrasse pour le J des passeports. Elle a su aussi pratiquer l'autodiscipline pour prévenir des interventions. Elle a refusé de fournir des informations sur les réfugiés, ou de céder dans l'affaire Jacob, mais n'a pas voulu paraître un foyer d'antinazisme. Sur les instances de la légation, l'édition et la diffusion du fameux livre de Rauschning, Hitler m'a dit ont été interdites en février 1940. Ce n'est pas le seul exemple de pressions sur la Suisse. Elles concernent exclusivement le refuge politique. Berlin s'était débarrassé de juifs; ils ne l'intéressaient plus, même si théoriquement, il aurait dû s'efforcer de les récupérer une fois adoptée la solution finale. Il est typique qu'en 1942, Jezler, dans son fameux rapport, n'ait évoqué de possibles revendications allemandes que sur le réservoir de main-d'oeuvre qu'offraient les réfugiés en Suisse. Et après la guerre, comme pour justifier la thèse de l'ordre public avant tout, Schürch ira jusqu'à dire que les Allemands voyaient avec plaisir croître le nombre des réfugiés: «On avait presque l'impression que les Allemands voulaient préparer des difficultés pour les Suisses dans l'espoir de tirer des avantages politiques de tensions ou de désordres dans notre pays». Mis à part les exilés politiques, la Confédération n'a pas justifié ses décisions par les menaces de Berlin. Elle a davantage tenu compte dès 1943-1944 du renom fâcheux qu'une attitude trop stricte à l'entrée et trop sévère dans les camps auraient provoqué auprès des vainqueurs probables.

La plus subjective des formes de l'Überfremdung est l'antisémitisme. Il surgit à tous les détours de la politique de l'asile, même quand ceux qui l'évoquent ou s'y réfèrent se défendent d'y céder. Le juif est réputé menacer l'identité suisse et la santé morale helvétique, il n'a pas sa place dans le pays surtout quand l'impossibilité de réémigrer prolonge indéfiniment son séjour; les autres étrangers non plus du reste, surtout s'ils sont suspects de communisme. La montée du totalitarisme dans les années trente déstabilise la confiance des citoyens en eux-mêmes et dans le système politique; la guerre oblige à resserrer les coudes. Plus que jamais la solidarité nationale est à l'ordre du jour. Elle se renforce aux dépens de la solidarité humaine. La surpopulation étrangère n'encourage pas la logique du raisonnement: elle justifie la précarité des séjours de réfugiés. Cette précarité même aurait pu autoriser la générosité dans l'ouverture des frontières, au minimum jusqu'en 1938. Ensuite les départs deviennent plus difficiles, puis impossibles, mais on dresse de telles barrières devant l'intégration à la population suisse, que la submersion de l'identité nationale sous le flot des "métèques" est bien peu vraisemblable. Reconnaissons que de 1940 ou 1942 à 1945, la Suisse pouvait légitimement penser qu'elle se déferait difficilement ou pas du tout de ses hôtes, et que ceux-ci risquaient bien de s'installer définitivement. L'argument du chômage reprenait de la force comme facteur de la surpopulation étrangère.

Les remparts dressés devant les réfugiés n'ont pas bloqué le refuge, parce que la mentalité obsidionale présentait des failles. La plus profonde était la tradition de l'asile. Les pouvoirs publics ne pouvaient quand même pas s'y référer sans jamais la pratiquer eux-mêmes. L'asile politique a d'emblée été ouvert, même si peu de gens en ont bénéficié réellement; de même l'internement militaire, avec plus de générosité encore. Les fugitifs fortunés ont aussi été acceptés très tôt, ce qui n'a rien de philanthropique, mais les enfants et les gens âgés ont aussi joui d'un régime de faveur durant la plus grande partie des hostilités. A l'appui de cette tradition, les réactions populaires de pitié devant la misère des victimes du nazisme ont évidemment forcé plus d'une fois la main des gendarmes et des fonctionnaires. Elles se fondaient sur la simple compassion ou sur des conceptions religieuses ou éthiques plus élaborées. Habilement, l'administration a confondu ces deux motivations dans le concept du coeur opposé à la raison. Elle s'est donc targuée de défendre la vraie Suisse contre des sentimentaux qui se laissaient impressionner par une pitié, certes honorable, mais sotte et à courte vue. Elle se gardait d'accepter la discussion sur la mission de la Suisse neutre, sur l'honneur du pays ou les devoirs d'une nation chrétienne. En réduisant toutes les oppositions aux accents de l'émotion, elle se rendait la partie belle.


Les acteurs de la politique du refuge

Malgré ces facteurs surtout négatifs, le refuge a existé et s'est amplifié au-delà de toute mesure prévisible. Les impondérables ont eu en partie raison des principes. Au centre de la toile, on rencontre évidemment Rothmund. L'Überfremdung l'obsède. Elle «n'est pas née en Suisse du jour au lendemain, mais résulte d'une longue évolution; elle ne peut être surmontée qu'en donnant une autre direction à cette évolution, et par une action tenace et durable axée sur ce but redéfini. Je travaille maintenant depuis plus de vingt ans à ce problème qui fait irruption et porte le feu dans toute la vie privée et publique; par mes fonctions, j'ai peut-être eu l'occasion optimale d'apprendre à connaître l'homme suisse et l'Etat suisse». Rothmund a été désigné au lendemain de la première guerre pour mener cette lutte. Il n'a jamais oublié cette mission. Il l'a imprimée dans l'esprit de ses collaborateurs. Il n'a pas eu à imposer ses convictions, parce qu'elles étaient largement partagées. Elles régnaient au Conseil fédéral et dans les milieux politiques. Son chef, Häberlin, nota un jour que Rothmund avait une vision trop policière de sa tâche et ajouta: «J'aurai encore différentes choses à remettre d'aplomb». Mais sous Baumann, le chef de la police acquit une grande puissance et un statut comparable à celui d'un secrétaire d'Etat, Von Steiger qui en hérita n'y changea pas grand-chose. Cela lui permit de se blanchir politiquement lors du rapport Ludwig en se démarquant de son subordonné qui n'apprécia pas le procédé. Cela ne supprime pas ses responsabilités ni, sur le fond, une parenté d'idées que l'on n'a pas de motif de mettre en doute jusqu'ici. Par faiblesse, commodité ou complicité, le gouvernement a accordé sa confiance à Rothmund ou l'a utilisé pour lui faire endosser des décisions politiques déplaisantes ou critiquables qui n'entraient pas dans les compétences d'un fonctionnaire. En conséquence, le chef de la Police fédérale est devenu avec les années la figure emblématique, puis le bouc émissaire, de la politique fédérale des étrangers et des réfugiés. Il a tout fait pour mériter ce destin, mais quel conseiller fédéral l'a retenu ?

Bringolf laisse entendre que l'influence de Rothmund faiblit dès l'automne 1942 grâce à lui-même et à Hans Oprecht auxquels von Steiger fit appel comme conseillers en matière de refuge. Son nom apparaît en effet moins souvent dans les documents administratifs dès 1943-1944 et l'accueil se fit plus généreux en particulier pour les juifs. Les leaders socialistes n'en sont pas seuls responsables, loin de là. En outre les priorités s'étaient déplacées. Il fallait surtout encadrer et organiser les réfugiés. Sans abandonner tout contrôle, le DFJP s'en était d'emblée déchargé sur la direction des camps. Ce n'était plus une tâche policière menée dans un esprit policier. Comme gardien de l'ordre, Rothmund était profondément marqué par le sens du devoir. Il se voyait chargé d'une mission patriotique. A ses yeux, cela n'altérait pas sa pitié pour les fugitifs persécutés, mais la mettait à sa juste place; il reconnut après la guerre qu'on aurait dû se montrer plus large pour les Härtefälle, ces cas d'urgence qui devaient échapper aux barrières réglementaires, mais il persistait à penser que celles-ci se justifiaient et que la Suisse n'aurait pas pu admettre des milliers de réfugiés supplémentaires.

On ne peut pas aborder I'Überfremdung sans évoquer l'antisémitisme de Rothmund. Sur ce problème controversé un exposé de 1942 aux directeurs cantonaux de police apporte quelque lumière: constatant l'afflux nouveau des réfugiés qui annihilait les efforts de réémigration, Rothmund ajoutait: «Le danger principal de ce renversement réside dans le problème juif. Ce danger n'est pas à considérer du point de vue de l'antisémitisme, doctrine qui est étrangère à nos institutions comme à nos moeurs, mais du point de vue de l'israélisation du pays, de l'augmentation disproportionnée d'une seule catégorie d'étrangers. La question se complique du fait que le juif est difficilement assimilable. Jusqu'en 1914, la Suisse a vécu sous le régime de la liberté d'établissement. Si elle n'a pas été israélisée, c'est à la santé de son peuple qu'elle le doit. Dans toutes les couches de la population, le juif a toujours été considéré, chez nous, comme un étranger et il n'a été admis que pour autant qu'il consente à s'adapter à nos coutumes, à adopter les moeurs et les méthodes de travail du milieu dans lequel il voulait vivre. En bref, ceux des juifs qui étaient adaptables sont restés en Suisse. Les autres sont partis ou se sont fait énergiquement remettre à l'ordre par la société qu'ils fréquentaient. Cette réaction de notre peuple mérite d'être soutenue. Chez nous, comme ailleurs, il n'est pas souhaitable que la population juive dépasse une certaine proportion; le Suisse n'entend pas se laisser mener par le juif, pas plus qu'il ne voudrait être mené par un étranger quel qu'il soit... Le peuple suisse a très violemment protesté contre ces mesures [allemandes], moins par sympathie pour les juifs que parce qu'il condamne leurs persécuteurs».

Pour Rothmund, le juif n'est pas totalement inassimilable. Il diffère fondamentalement des nazis sur ce point. Il est horrifié des méthodes allemandes contre les juifs. Il tentera de persuader ses hôtes à Oranienburg qu'il faut savoir utiliser les traits positifs des juifs. Ils sont seulement plus difficiles à intégrer que d'autres. Il leur attribue la responsabilité de leurs propres malheurs. Il partage sur ces points l'antisémitisme vulgaire et ses arguments éculés. Il peut le masquer par le terme d'Israélite, cela n'y change rien. Mais il a en même temps une confiance illimitée dans les vertus innées des Helvètes et dans leur puissance de conversion. Rothmund ne s'interroge pas sur l'identité du Suisse, il a un patriotisme de granit qui l'affermit dans son oeuvre et le sécurise contre ses hésitations ou ses faiblesses. Il lui suffit qu'un intérêt national bien déterminé lui fixe sa route. Dans cet esprit, la naturalisation des juifs eût paru un procédé élégant d'intégration. Elle était pratiquement exclue: sur l'initiative de Ruth, la Police des étrangers limita dès 1941 à 12 leur quota annuel, réservé donc à des bénéficiaires exceptionnels et impeccablement intégrés. La quintessence des fauteurs d'Überfremdung, c'est le juif.

Le congé obtenu par Rothmund à la fin de la guerre pour représenter en Suisse le comité intergouvernemental pour les réfugiés n'a pas passé inaperçu. Les adversaires de sa politique d'asile se sont indignés qu'un homme aussi impitoyable pût être appelé à des fonctions humanitaires. Cette réaction se comprend, elle est discutable. Non seulement il n'était pas une brute sans entrailles, mais sa fonction nouvelle était conçue comme un moyen de mettre fin au problème des réfugiés en Suisse. Or la réémigration avait toujours été la clef de sa politique, et son expérience était irremplaçable. Il devait aussi incarner la politique de la Confédération en faveur des victimes de la guerre: en fonctionnaire loyal, Rothmund était prêt à exécuter de nouvelles consignes, d'autant plus qu'elles devaient le soulager et le renforcer dans sa conviction de continuer son oeuvre humanitaire dans des circonstances enfin plus favorables. Si Rothmund ne porte pas tout le poids de la responsabilité dans la politique du refuge, on trouve plus autour de lui des complices que des décideurs. Le gouvernement l'a laissé faire parce qu'il était d'accord avec des mesures qui s'inscrivaient dans la ligne des choix constitutionnels ou législatifs des années 1920 à 1931, ou qu'il a manqué de volonté politique pour redresser des comportements trop autoritaires. Le Parlement, lui, a réagi plus d'une fois, surtout pendant la guerre et non sans succès. Son rôle critique a permis de corriger des abus, mais il éprouvait de la peine à aller au fond des choses, sauf en automne 1942. Il se satisfaisait trop vite des explications qu'on lui concédait, même quand elles étaient indigentes. Une majorité assurée dispensait le Conseil fédéral d'en dire plus que le minimum ou de remettre en question ses principes d'action. Sauf exception, les partis politiques avaient aussi d'autres intérêts. Cela pourrait expliquer qu'aucune loi sur le refuge ne fut votée, ni même préparée. Le gouvernement était libre d'agir en interprétant la loi de 1931 qui avait été conçue à d'autres fins. Cette carence législative encourageait l'arbitraire. Elle a aussi permis des adaptations rapides à des situations toujours nouvelles. Les autres administrations fédérales n'ont pas non plus altéré la ligne choisie: l'OFIAMT ou les douanes, les services du ravitaillement et l'armée pendant la guerre avaient des divergences avec la police. Elles ne dépassaient apparemment pas les mesures d'exécution. Seul le DPF avait une vision plus étendue. Plus on approche de 1945, plus on l'écoute, même avant l'arrivée de Petitpierre.

A d'autres niveaux, on trouve le même conformisme: les magistrats et les administrations des cantons partagent les mêmes convictions que Berne et suivent le mouvement. Avec quelques notables exceptions. Quant aux organes privés de secours, avant la guerre déjà, ils sont contraints à la docilité pour être reconnus. Comme ils financent le refuge sans en décider les principes, ils sont obligés à plus de réalisme, ce terme pouvant être chargé de connotations aussi bien positives que négatives... Ils doivent aussi défendre un accueil très limité dans le nombre et la durée, pour ne pas être acculés à la faillite. Ils ont assez de crédit néanmoins pour peser sur les décisions du DFJP et corriger des excès. On subodore aussi à l'occasion qu'ils n'ont pas toujours respecté leurs engagements d'obéissance aux consignes policières. Enfin, ils ont joué un rôle de premier plan dans la gestion de l'asile: une fois acceptés en Suisse, les réfugiés dépendaient largement d'eux, soit avant la guerre où les administrations n'intervenaient, sans grand pouvoir réel, que pour accélérer les départs, soit dès 1940 dans les camps et la préparation à la réémigration.

Ces constatations pourraient faire croire à un abandon de la tradition du refuge et de la mission humanitaire dont se targue la Suisse. Les chiffres le démentent. Beaucoup de réfugiés ont pu entrer et ont séjourné plus ou moins longtemps dans le pays, même si l'on fait abstraction des militaires. Les règlements n'ont jamais exclu tout le monde et se sont assouplis dès 1944. Leur application n'a surtout jamais eu la rigueur souhaitée par la Police fédérale. Avant la guerre, Bâle ou Saint-Gall fermaient les yeux et les frontières étaient si peu étanches que les réfugiés y pénétraient sans trop de peine clandestinement. Pendant la guerre, c'était plus malaisé, mais l'administration était mal équipée pour bloquer les accès devant les vagues de fugitifs. L'exemple du Tessin en 1943 est évocateur; les barrières improvisées sont débordées et les obstacles dressés hâtivement sont bousculés. Les agents suisses d'exécution se prêtent aussi à ce laxisme, des consuls qui délivrent des visas, malgré les instructions, aux gardes-frontières ou aux soldats qui n'ont pas le courage de refouler ou de dénoncer. Le refuge ne se comprend pas si l'on omet l'illégalité, encouragée de surcroît pendant la guerre par des hiérarchies parfois confuses et des consignes perpétuellement révisées. Les réfugiés violent les règles pour leur survie, des fonctionnaires par pitié ou idéalisme, d'autres encore par appât du gain. Rothmund se flattait que la nature du Suisse est respectueuse de l'ordre sacro-saint. C'était un faux-semblant. Il avait raison de penser que l'asile est une cause de désordre, mais le désordre était suisse d'abord. Ces illégalités n'étaient possibles qu'avec le consentement des populations. Ce sont elles les arbitres en fin de compte. Ni les autorités, ni les exécutants de la loi ne pouvaient faire abstraction de leurs réactions ou des courants qui les secouaient. Les attitudes ont varié au cours des événements et au hasard de l'implantation des camps. Aucun vote populaire, aucune enquête ne permettent d'évaluer les sentiments et leur évolution. Tout jugement global est impossible; sauf sur un point: dans les régions frontalières, le spectacle des détresses émouvait les coeurs. C'est justement là que c'était le plus utile pour les clandestins... La gestion de l'asile pose moins de problèmes. Les réfugiés n'ont certes pas trouvé le bonheur dans les camps ou dans leur solitude frugale d'émigrants. Ce n'était ni dans les intentions de la police ni dans les possibilités de la direction des camps. La période la plus pénible a été sans doute l'avant-guerre et les années 1939-1940. Harcelés au départ, rappelés sans cesse à la précarité de leur séjour, les réfugiés vivaient dans l'incertitude, au bord de l'inconnu. L'arrêt de l'émigration a enfin apporté la stabilité, comme les camps offraient un domicile assuré. Dirigés, même médiocrement, dans une atmosphère plus sécurisante et plus ouverte à leurs besoins, ils offraient un havre irremplaçable. Mieux valait quand même la bureaucratie que la police.

On peut s'indigner aujourd'hui du séjour forcé dans des camps. On voit mal comment procéder autrement étant donné la masse des réfugiés et les exigences du temps de guerre. Quant à l'interdiction de travailler à titre personnel, elle était inévitable aussi: l'obsession du chômage était générale. Le meilleur moyen de rendre les réfugiés impopulaires et d'arriver à une fermeture permanente et plus largement observée eût été de libéraliser l'emploi et d'encourager l'intégration. Dans l'ensemble de la politique du refuge, une thèse fondamentale n'a jamais été remise en question: la Suisse n'est pas une terre d'immigration, mais un couloir de passage. Seule une révision de cette option aurait transformé les trois étapes du refuge: l'entrée, le séjour et... le départ.

La barque n'a jamais été remplie. Ses pilotes l'ont toujours crue pleine à ras bord. Les réserves de contenance ont même permis d'améliorer le bien-être des passagers temporaires.