Jusqu'en été 1942, les réfugiés au sens strict du terme ne forment qu'une très faible fraction des étrangers sous contrôle de la Police fédérale. Les émigrants constituent une forte majorité; la plupart vivent en dehors des camps. La proportion s'inverse rapidement dès la vague venue de France: le nombre des fugitifs dépassera la bonne volonté des cantons à les accueillir, tout aussi vite que les ressources des organisations de secours et le dispositif fédéral mis en place. Pour gérer un refuge de masse, il faudra improviser, puis organiser un accueil de masse. Depuis ce moment, l'administration ne se relâche plus: la pression reste permanente, chaque mois apportant son nouveau contingent de réfugiés à recevoir et à répartir dans les camps et les homes. Ce flux constant se perturbe d'accidents qui disloquent d'autant plus l'appareil qu'ils se concentrent dans des zones réduites, tout à coup submergées, et engorgent les filières. Les derniers semestres de 1942 et 1943, à un moindre degré, l'automne 1944 et le printemps 1945 obligent à des réactions hâtives.

La composition des contingents varie aussi selon les moments; les réfugiés d'Allemagne arrivent toujours assez régulièrement, pour augmenter plus rapidement dès février 1945, ce qui s'explique aisément. On s'étonne davantage de la forte proportion des Polonais, échappés sans doute des camps ou des commandos de travail en Allemagne. C'est eux qui auront le plus de mal à partir après la fin du conflit. Quant aux Français et aux Italiens, nous ne revenons pas sur les causes de leur arrivée. Avec les Allemands, ils forment dès 1944 la majorité des réfugiés. Ils comptent une proportion de juifs certainement déclinante, puisque désormais maquisards poursuivis et autres clandestins ou suspects fuient à leur tour les forces occupantes.

Dès l'accueil après le franchissement de la frontière, l'urgence s'imposait d'habiller et de chausser les réfugiés, autant civils que militaires. Au début, les organes frontaliers quêtaient auprès des populations voisines. Ils étaient relayés parfois par une presse locale qui tâchait plus ou moins adroitement d'éveiller la solidarité, sans traiter ouvertement d'un problème tabou qui touchait à la neutralité ! Avec le temps, ces procédés artisanaux ne suffirent plus. Dès l'automne 1941, la section des réfugiés de l'office de guerre pour l'assistance dut intervenir. D'entente avec d'autres services publics ou des organisations privées comme la Croix-Rouge, elle mit en place près des frontières, à Berne et à Lucerne, 26 postes de secours chargés de récolter et de distribuer des vêtements usagés et de trouver de l'argent. Pour satisfaire des besoins croissants, on compta toujours principalement sur la bienfaisance en nature ou en espèces. Ces dons s'ajoutaient aux grandes collectes dirigées par l'OSAR, et les statistiques n'en tiennent pas compte. L'hébergement posait des exigences autrement ardues. Au printemps 1942, la Confédération ouvrit un premier camp de transit pour y cloîtrer les arrivants. Elle interdit tout contact avec l'extérieur parce qu'un Hollandais avait communiqué des renseignements militaires à sa légation. Avec la vague de l'été 1942, on fut vite débordé. Hôtels ou logements privés ne suffisaient plus à absorber les fugitifs. On ouvrit de nouveaux camps de passage pour procéder aux examens sanitaires et aux interrogatoires. Genève connut la plus grande affluence: on y dénombrait le 10 septembre 308 réfugiés entrés depuis le 13 août. Ainsi s'institua un partage des tâches; l'armée se chargeait du premier accueil, le DFJP et la ZL de l'installation définitive et de l'occupation des réfugiés. Le système se mit en place au cours de l'hiver 1942-1943 et se précisa par un arrêté du Conseil fédéral du 12 mars 1943 concernant les réfugiés entrés depuis le 1er août précédent.

Trois instances frappées par le choc de l'été 1942 ont concouru indépendamment les unes des autres à la transformation de l'asile: les cantons, les organisations d'entraide et l'armée.

La très forte proportion de juifs parmi les réfugiés de France épuisait aussi les deux grandes organisations qui les prenaient en charge. En souhaitant remettre le fardeau à la Confédération, elles ne voulaient pas abandonner les anciens émigrants ni renoncer à réclamer plus de générosité à l'accueil. Elles cherchaient à limiter leur aide aux nouveaux réfugiés à des secours spirituels. C'était une nouvelle mission qui se dessinait ainsi pour la FSCI et le VSIA.

Après l'improvisation des débuts, une première structuration s'organisa rapidement: le 29 septembre 1942, Rothmund demandait au service territorial de prendre en charge des «camps d'accueil» (Auffanglager). L'affaire ne traîna pas: le 3 octobre, le divisionnaire Huber, donnait les ordres nécessaires à leur création, et Jezler émettait une semaine après des instructions dont on retiendra trois éléments: le séquestre de l'argent et des objets de valeur des réfugiés, pour ne leur laisser que 100 francs au maximum, la censure du courrier expédié et reçu et, de manière insistante, l'interdiction de contacts avec l'extérieur; un des seuls visiteurs autorisés était un représentant de la communauté religieuse de l'endroit. Le Conseil fédéral maintint le 24 novembre 1942 le caractère civil des camps de travail et des homes. Il mit à disposition de la Division de police un crédit de 3,5 millions. Les montants réservés aux camps militarisés étaient attribués différemment. L'arrêté du 12 mars 1943, enfin, sanctionnait la répartition des fugitifs entrés dès le 1er août 1942 dans les camps de travail ou les homes, ainsi que leurs devoirs de comportement. Ceux-ci n'innovaient en rien, sinon par le séquestre mentionné plus haut.

Au commencement, il y avait autour de 3400 personnes dans ces camps provisoires, au début de janvier 1943, 5150 dans 26 camps, à la fin d'août, 1407 dans 10 camps. En l'absence d'afflux subit, la situation semblait stabilisée, cette population étant absorbée peu à peu par les lieux de séjour définitifs. Les réfugiés d'Italie soumirent le système à une rude épreuve. On improvisa en toute hâte des camps au Tessin et à l'intérieur du pays. Sans même demander leur accord aux autorités cantonales ou communales, les services territoriaux en ouvrirent la plupart dans le canton de Berne. Au début d'octobre 1943, on comptait 6000 réfugiés nouveaux, dont 5400 dans les seuls camps d'accueil. Par la suite, les chiffres varièrent encore au gré des vagues de réfugiés: en janvier 1944 par exemple, 51 camps abritaient 5612 occupants et 1305 soldats pour leur surveillance. En juin, 2400 attendaient leur sort futur dans des camps d'accueil. Le 15 novembre, 42 camps de quarantaine hébergeaient 11 858 personnes, sans compter les 1742 membres du personnel. Le 27 décembre, 6962 civils et 916 militaires occupaient l'ensemble des camps provisoires: 1690 ceux de triage, 3335 ceux de quarantaine et 2853 ceux d'accueil. Ces chiffres dispersés et d'autres encore se comparent mal, mais, à ne considérer que ceux des quarantaines, on constatera les variations considérables qui pouvaient intervenir en six semaines. Elles impliquaient toutes sortes de problèmes de transfert, de personnel, d'aménagements et de formalités administratives.

Le principal perfectionnement apporté après septembre 1943 consista en une spécialisation plus poussée des camps qui facilita l'hébergement et l'écoulement. En premier lieu, les camps de triage, parfois appelés de rassemblement (Samellager) recevaient les arrivants à proximité de la frontière pour trois jours au maximum, parfois pour quelques heures seulement. On y distinguait en particulier les militaires des civils appelés à des destinations différentes. A l'étape suivante, certains camps de quarantaine (Quarantänelager) recevaient cependant encore ensemble ces deux catégories de réfugiés. Leurs trois semaines passées, les civils partaient dans des camps d'accueil (Auffanglager) dans l'attente de leur répartition définitive qui entraînait la séparation des familles jusque-là plus ou moins réunies. C'est là qu'on procédait aux dernières sélections qui exigeaient un grand soin afin d'éviter les transferts ultérieurs, chers et compliqués. Il fallait tenir compte de la santé des réfugiés, mais aussi du lieu de résidence de leur famille, de la religion, de la nationalité, ou même de l'orientation politique. L'équilibre moral des camps dépendait largement de l'homogénéité de leur population. C'était aussi la dernière phase de leur parcours où ils pouvaient encore être ramenés à la frontière pour des motifs disciplinaires. Dans ces trois types de camp, l'isolement était de règle, bien qu'il souffrit des exceptions, surtout au stade final où il se justifiait moins. L'administration y était aussi assaillie de demandes de l'extérieur, surtout de représentants de pays étrangers et d'organisations de secours.

La vie dans les camps militarisés

On aurait peine à porter aujourd'hui un jugement équitable sur ces camps, tant les opinions s'affrontèrent à l'époque. D'un côté, I'Arbeiterhilfswerk ou l'Aide aux réfugiés protestants dénonçaient leur inconfort et la séparation de fait des familles. Un ancien réfugié prétend même qu'à Büren, les gens affamés allaient déterrer nuitamment des pommes de terre et que trois fois par jour, il fallait subir des appels en plein air. De l'autre, les défenseurs du système insistaient sur l'improvisation, surtout au début, et sur les difficultés de maintenir l'ordre parmi des gens "exigeants, menteurs et voleurs". Quant à la réunion des familles, elle était souhaitable, mais ils en soulignaient les difficultés: leurs membres, arrivés isolément, pouvaient se répartir dans plusieurs camps et leur réunion ne pouvait pas se faire rapidement, sans parler des parentés suspectes. Quant à la nourriture, elle se conformait au rationnement de la population civile suisse.

Cette première phase du refuge souffrait peut-être davantage de sa double dépendance administrative que de son caractère militaire: la Division de police dictait les consignes, l'armée les appliquait. On a l'impression que les fonctionnaires, habitués à travailler sur les dossiers avaient une vision plus étroite que les officiers familiarisés avec le commandement d'êtres vivants, conscients, pour les meilleurs, que la discipline est plus un moyen qu'un but et que le formalisme ne contribue pas à l'améliorer. Les commandants de camps affrontaient une population perturbée, qui n'avait survécu jusqu'alors qu'en transgressant les lois et la morale usuelle. Elle se faisait aussi des illusions sur l'opulence de la Suisse et sur la liberté dont ils devaient y jouir. Aucune administration civile n'aurait pu organiser d'un jour à l'autre des camps dont la nécessité n'échappait à personne. On ne connaissait pas non plus au début la psychologie des rescapés de l'occupation allemande, et pas seulement dans les cadres militaires. Ce n'est que l'expérience qui porta remède à cette ignorance. Enfin, dernier facteur déterminant, la personnalité des commandants de camp aggravait ou corrigeait les défauts du système. Elle avait un rôle d'autant plus important qu'elle devait suppléer le manque d'expérience. Certains apparaissaient comme des brutes contre lesquels on hésitait à intervenir auprès d'autorités supérieures, même compréhensives, de peur de susciter leur envie de se venger.

Le séquestre de l'argent et des objets de valeur, justifié par le paiement des frais de séjour et de réémigration, et la sécurité de ces biens. En 1942, les commandants de camps assuraient la garde de ces valeurs et s'y remboursaient des prix de journée comptés à 3 francs par personne. Le système fonctionnait mal, les changes et l'estimation des objets de valeur s'avéraient délicats. A la suite de l'arrêté du 12 mars 1943, une convention fut passée le 18 mai avec la Banque populaire suisse qui ouvrit des comptes personnels, alimentés aussi obligatoirement par des dépôts de 30 francs au maximum pris aux échéances sur les soldes payées en camp de travail, ou de 20 francs dans les homes. Le nouveau mécanisme se mit lentement en place et fonctionna médiocrement; alors qu'elle comptait sur des montants importants, la banque se plaignit vite des charges qu'elle assumait.

En dehors des arrivées moyennes, seuls les refuges temporaires de frontaliers en fin 1944 et 1945 et la vague du printemps 1945 furent vraiment maîtrisés, parce qu'ils avaient été prévus et préparés à temps. Ceux de 1942 et 1943 prirent la Confédération au dépourvu. A court de baraquements et de personnel, le service territorial dut improviser l'accueil dans des conditions souvent précaires. Il fit face sans accident majeur, mais réussit inégalement les trois opérations essentielles dont il avait la responsabilité. Assurer l'entretien et le logement était la tâche la plus urgente. Matériellement, le minimum fut atteint. Pour le reste, les carences l'emportèrent sur les succès. L'état psychique des réfugiés rendait de toute manière aléatoire la pratique de l'accueil. Il est probable qu'une plus grande ouverture aux appuis venus de l'extérieur eût amélioré la situation. Derrière la frontière, il fallait trier les arrivants, en renvoyer encore certains; ensuite réunir les familles, puis répartir les réfugiés entre leurs destinations définitives, quitte à rediviser les familles, en fonction des nombreux paramètres prévus. Tâche ardue puisqu'elle obligeait à traiter chaque cas individuellement et que les réfugiés ne collaboraient pas toujours. Les erreurs d'aiguillage ne manquaient pas, obligeant ensuite à des transferts nombreux. Tant qu'il n'existait pas de foyers pour adultes inaptes au travail, de nombreux hommes réclamaient de partir dans des camps de travail pour échapper plus vite à ceux d'accueil. Une fois à destination, il fallait réétudier leur cas. La troisième obligation enfin, celle d'assurer la discipline, requérait une grande attention: indispensable à la coexistence de dizaines ou centaines de personnes, elle devait éviter les mesquineries qui rendent la vie insupportable. C'est là que la personnalité des cadres assurait l'échec ou le succès.