Les autorités ne voulaient pas que se répétât l'expérience italienne de 1943, ressentie comme un échec. Or les opérations militaires se rapprochaient de la Suisse, tant sur le front italien que bientôt à l'Ouest. Combien de civils allaient une fois de plus chercher un abri contre les ultimes répressions ou les premiers combats? Il convenait de prévoir les mesures à temps pour ne pas être une nouvelle fois submergé. Animées par une hantise d'afflux incontrôlables, armée et polices cherchèrent des parades. Elles envisagèrent aussi le traitement, éventuellement l'hébergement, de nouveaux types de réfugiés: maquisards italiens ou français acculés à la frontière, populations proches de la Suisse réduites au dénuement, détachements de troupes harcelés par l'ennemi. Pour faciliter le travail sur le terrain, des règles furent encore édictées le 15 avril 1944 à l'usage des troupes appelées à renforcer la surveillance des accès à la Suisse. Elles étaient beaucoup plus complètes que les instructions d'octobre 1943. La subordination des militaires aux commandants des gardes-frontière était clairement définie. Ils ne devaient pas refouler eux-mêmes les fugitifs civils; la compétence en était réservée aux «organes de la police frontière ou [à] l'officier de police du Cdmt. ter. qui agissent exclusivement en vertu des instructions du Département fédéral de justice et police». Pour l'accueil de soldats, la décision revenait à l'armée. Le port d'un uniforme complet devait permettre de les sélectionner simplement et rapidement à leur arrivée même. Si le gouvernement décidait de fermer totalement la frontière, la hiérarchie devait se renverser et l'armée prendre le commandement, sauf pour le service des douanes. Dans ce cas, des dispositions spéciales devaient être émises.

Après les débarquements alliés en Normandie le 6 juin, suivant de deux jours la prise de Rome, puis en Provence le 15 août, les perspectives d'un afflux de réfugiés se précisèrent. Après un nouvel arrêté du Conseil fédéral, le DFJP émit des instructions le 12 juillet 1944. Les modifications au régime existant élargissaient plutôt l'accueil: la distinction entre les politiques et les autres s'estompait, puisque étaient admis pour le moment «les étrangers réellement menacés dans leur vie ou leur intégrité corporelle pour des raisons politiques ou autres et qui, pour se soustraire à cette menace, n'ont que la possibilité de se réfugier en Suisse». Etaient toujours exclus les indésirables, auteurs «d'actes répréhensibles» ou autres (miliciens français, nazis, fascistes, néofascistes, gestapistes, etc. selon un commentaire de Rothmund). Le même sort était réservé aux convoqués du service du travail. En revanche les ouvriers étrangers qui s'en évadaient en Allemagne étaient acceptés comme gravement menacés.

Partisans et maquisards

Les instructions du 12 juillet 1944 gardaient un silence prudent sur le sort réservés aux maquisards fugitifs. Cette catégorie nouvelle était la plus embarrassante parce que juridiquement imprécise et politiquement névralgique. Il fallut plus d'une année pour démêler l'écheveau tant bien que mal. Les premiers cas s'étaient présentés en effet lorsqu'un détachement de onze partisans demanda l'asile le 20 avril 1943. Ils furent admis provisoirement et remis à l'armée pour être internés. Mais étaient-ils des soldats ou des civils, des combattants contre une armée étrangère protégés par la convention de 1907, ou des criminels de droit commun comme l'estimaient les autorités françaises et allemandes reconnues par la Suisse ? En attendant une décision, les maquisards encore peu nombreux qui se présentaient continuèrent à être traités comme des militaires et furent remis à l'armée. A elle de distinguer entre partisans, civils, combattants ou simples brigands. Pour finir, le 15 septembre 1944, le général Guisan signa des «instructions complémentaires sur les partisans» énumérant les formations reconnues comme militaires.

Les frontaliers, les derniers juifs

Le refuge civil ne ralentit pas non plus. Il était facilité par l'abaissement sensible des barrières, et les chiffres montrent son augmentation, avec deux sommets durant l'automne 1944 et en avril 1945. Et encore les statistiques mensuelles ne comptent-elles pas l'hébergement des frontaliers qui ne devaient rester que brièvement et jouissaient d'un statut spécial. Au fur et à mesure que les combats se déplaçaient vers le Nord, de nouveaux groupes de frontaliers obtinrent tour à tour de s'abriter temporairement en Suisse. Pour les enfants et les mères de famille, la Suisse ne se contenta pas d'ouvrir ses frontières; elle prit même des initiatives. En octobre, apprenant la détresse qui s'était abattue sur la région de Montbéliard et Belfort, elle engagea des négociations avec Berlin pour en évacuer 150 000 enfants. Les Allemands n'y étaient pas opposés, mais les combats commencèrent avant leur accord définitif. En octobre-novembre, 13 688 enfants, seuls ou accompagnés, purent cependant être reçus. Les succès alliés eurent d'autres effets; ils obligèrent la Suisse à tenir compte des réactions à sa politique dans les pays vainqueurs, et firent connaître de visu la situation des déportés et des travailleurs étrangers en Allemagne dès que le Rhin fut franchi. Sans que changent immédiatement ou profondément les instructions de la police et de l'armée, en tout cas jusqu'à l'hiver 1945, on sent une attitude nouvelle dans les administrations. Un rapport de la Division de police de juin 1944 rappelle par exemple les catégories d'admis sans visa, toujours les mêmes, mais souligne que «la pratique est devenue singulièrement plus accueillante qu'on ne pourrait le penser d'après les instructions écrites émises naguère». Rothmund acceptera aussi en décembre 1944 de ne plus refouler les «ouvriers venant des régions de l'Est»: il admettait qu'ils étaient aussi en danger grave.

Il était indigne de présenter au Parlement une liste des désagréments que causaient les réfugiés, surtout les juifs qui étaient les hôtes de la Suisse. Même si ces ennuis étaient réels, de telles critiques ne pourraient que nuire au renom du pays. On retrouve aussi chez Pilet-Golaz ce souci des réactions des autres Etats qu'il serait «impardonnable» de ne pas prendre en compte parmi les critères de l'accueil.

Il y avait encore des juifs à sauver: au cours de l'été et de l'automne 1944, la Hongrie, désormais étroitement contrôlée par Berlin, entreprit à son tour leur déportation. En Suisse, une censure plus libérale que naguère laissa passer des informations qui scandalisèrent l'opinion publique sans susciter beaucoup d'offres concrètes d'accueil ou d'autres mesures salvatrices... Le secret qui régnait autour de la solution finale, les rivalités entre services allemands, la discrétion des négociateurs privés ne facilitaient pas les actions officielles et multipliaient les faux bruits et les espoirs infondés. Restait un dernier remède: accueillir en Suisse les persécutés. Pour les cas individuels, la Division de police faisait montre d'une générosité qui ne dépassa d'abord guère les principes établis en faveur des vieillards, des enfants et des personnes en relation avec la Suisse, malgré les instructions élargies du 12 juillet 1944. Elle se relâcha, et, en octobre, même l'Israelitisches Wochenblatt, pourtant toujours vigilant, admettait que tous les juifs étaient désormais acceptés. N'en concluons pas à l'hypocrisie de Berne affichant une générosité qu'elle savait pratiquement sans effet. L'indignation des milieux officiels contre les déportations était réelle: «Si véritablement, il n'y avait plus aucune autre voie de salut, [M. Rothmund] croit qu'il est du devoir moral de la Suisse de se montrer extrêmement accueillante et que, si la Gestapo envoie des juifs, on ne les refuserait pas». L'atmosphère avait visiblement changé. La raison et le coeur pouvaient enfin surmonter leur antagonisme ! En été 1944, la Suisse se prépara à recevoir 600 juifs hongrois sauvés du camp de Bergen-Belsen par des négociateurs privés. Cet engagement tranchait avec le principe sacro-saint d'opérer les tris à la frontière en traitant chaque cas individuellement. Ces cas ne doivent pas faire croire que la rigueur fédérale s'était muée en laxisme ! Lorsque le ministre de Roumanie demanda des visas pour 100 à 200 prétendus universitaires menacés par l'avance soviétique, le Conseil fédéral en accepta en principe 50, contre l'avis de la police, mais refusa les autres.

Le DPF mesurait la méfiance des Alliés envers une Suisse que sa neutralité n'avait pas empêchée de favoriser excessivement les intérêts allemands. En février 1945, de dures négociations avaient commencé avec une délégation dirigée par l'Américain Currie. Elles concernaient principalement les relations économiques, mais ce premier contact direct avec les vainqueurs et leurs exigences ne pouvait manquer d'influencer l'ensemble de la politique fédérale.

Les "Déplacés"

Derrière ces contingents encore réduits, se profilaient les Displaced persons, vingt millions de prisonniers, déportés et travailleurs civils selon une évaluation du CICR d'avril 1945. Le Sud de l'Allemagne à lui seul abritait peut-être 350 000 prisonniers, plus un nombre indéterminé de civils allemands ou étrangers placés dans ces régions relativement épargnées par les bombardements. L'effondrement du pays allait probablement jeter ces masses innombrables sur les routes et en acheminer une bonne parte en Suisse. L'armée se déclarait capable de trier et accueillir 6000 personnes par jour, à condition qu'elles ne restent qu'un minimum de temps avant de repartir. Mais l'afflux pourrait dépasser ces chiffres, et les deux pays voisins, déjà bien en peine de réintégrer leurs propres rescapés n'accepteraient pas facilement des étrangers. Le DFJP se rangeait parmi les circonspects: dès le début de 1945, on y évoque une fermeture totale des frontières, quitte à faciliter la création de camps de triage en Allemagne même. Le 29 mars, Jezler, remplaçant de Rothmund en congé pour deux ans, envoie des instructions sur le verrouillage qui pourrait ainsi se mettre en place à la première injonction. Il y prévoit même le refoulement des populations frontalières pendant les combats. Le Conseil fédéral n'écartait pas des mesures sévères, mais ne pouvait pas se résoudre à une fermeture totale. C'était en tout cas la position de Petitpierre qui l'estimait humanitairement et politiquement impraticable. Plus réservé, le Conseil fédéral se bornera à décider le 19 avril, l'admission des 4000 à 6000 personnes «en vue de leur hébergement ou de leur réexpédition en France». Pour les centaines de milliers d'autres qui pourraient chercher refuge en Suisse, il constatait qu'on pouvait «en principe» leur ouvrir la frontière, mais à raison de 3000 par jour seulement, et après un «triage soigneux». Une négociation déterminerait le contingent que la France absorberait quotidiennement. C'est toujours de Paris que dépendait en fin de compte la fixation des effectifs acceptés. En même temps qu'on se préparait à diverses éventualités, des convois d'origines diverses traversaient déjà la Suisse; le refuge individualisé traditionnel continuait aussi, en faible quantité, filtré en principe selon les règles de juillet 1944, avec le soin nécessaire pour refouler les indésirables. C'est le 13 avril que le Conseil fédéral décida le principe d'une fermeture partielle sur la demande du DFJP. Il s'y sentait contraint par l'attitude des autorités locales, l'amoncellement de personnes déplacées près de la Suisse, dont 100 000 peut-être à Constance, et les opérations en Allemagne du Sud qui allaient libérer des centaines de milliers de personnes. Il appliqua sa décision le 19. Principal effet du blocage, l'armée assuma le contrôle de la frontière. Seuls cinq, puis huit couloirs restèrent ouverts aux fugitifs, toujours sélectionnés selon les mêmes normes. Ce compromis entre les positions du DFJP et du DPF permettait de surveiller la frontière avec des effectifs assez nombreux pour la rendre étanche, de recevoir encore les fugitifs et de les trier plus rigoureusement. Les entrées furent en tout cas massives: environ 50 000 du 17 avril au 7 mai. Les chiffres restent approximatifs. Au total, ils n'atteignaient pas les prévisions pessimistes, même si certains jours ils les dépassèrent. Grâce aux précautions prises, les flux furent canalisés sans accidents notoires. Dans sa seconde phase surtout, dès le 23 avril, la fermeture de la frontière montra son utilité, toute limitée du reste comme c'était voulu: les entrées qui avaient augmenté depuis le 19, pour culminer le 22 à 5804, diminuèrent ensuite à 2000 ou 4000 quotidiennement du 25 avril au 5 mai. L'armistice n'empêcha pas de nouveaux réfugiés d'arriver encore; le sort des personnes déplacées ne se régla qu'en plusieurs années et la Suisse y joua son rôle, surtout au début. D'autre part, les réfugiés civils apatrides ou issus d'Europe orientale, de même que les internés militaires de ces pays ne purent partir tout de suite.

Une opinion publique versatile ?

La politique du refuge peut osciller entre l'égoïsme sacré et la tradition d'asile, comme la population peut balancer entre son bien-être et la pitié. Le fameux choix entre le coeur et la raison fit l'objet d'une conférence du conseiller d'Etat vaudois Antoine Vodoz à l'Ecole polytechnique le 10 décembre 1943, au sortir de la tourmente italienne. Il y excluait les solutions extrêmes et résumait la politique suivie comme «une recherche continuelle de la juste mesure et du juste milieu entre le désir d'accueillir le plus de réfugiés et la nécessité d'en restreindre le flot». L'opinion publique préfère les solutions simples, quitte à en changer selon les moments: en été 1942, elle avait largement manifesté son indignation contre les refoulements. En 1943 le pendule passa de l'autre côté et les critiques se multiplièrent contre un refuge trop généreux. Les Suisses avaient fait leur devoir envers les malheureux, il fallait maintenant fermer la frontière, disait encore Vodoz en janvier 1943 en interprète de l'opinion publique.

L'antisémitisme assez répandu, que les enquêtes d'Armée et Foyer continuent de signaler, se renforce au contact des réfugiés. Les difficultés croissantes de ravitaillement et les resserrements dans le rationnement faisaient aussi mal juger ces «mangeurs de pain concurrents» (Brotesserkonkurrenten). En même temps s'exprime partout le refus d'accepter en Suisse des SS, des membres de la Gestapo et autres criminels de guerre. Le bruit persiste cependant que la Suisse les accueillait, et même que des combats avaient eu lieu quand certains avaient voulu garder leurs armes en entrant. Ces réactions montrent en tout cas que dès 1943 et plus encore 1944, on connaissait les sévices allemands. Trop d'informations circulaient, trop de condamnations avaient été publiquement prononcées par des Eglises, des organisations civiques ou autres pour que l'ignorance pût encore se justifier. Et pourtant... Le 1er juillet 1944, un conseiller d'Etat genevois s'informait auprès de von Steiger pour savoir si «l'assassinat scientifique» des juifs était authentique. Comme magistrat d'un canton frontalier, carrefour d'informations internationales, comme conseiller national, son ignorance parait stupéfiante. Qu'en était-il alors de gens ordinaires, moins bien placés pour prendre conscience des réalités de l'Europe asservie ?

Contre les détracteurs du refuge, ses partisans ne restaient pas muets et l'accumulation des misères humaines renforçait encore leurs motivations: on n'avait plus le droit de garder le silence ni de refuser l'asile aux réfugiés qui offraient le témoignage vivant des détresses de l'Europe occupée. Le conflit entre le coeur et la raison a quelque chose d'artificiel; il convient à merveille aux effets oratoires et aux combats idéologiques; mais, à part quelques extrémistes des deux bords, ne correspond pas à la réalité. Les deux se mêlent. Chez le même homme, une conception «réaliste» de l'intérêt national peut l'emporter sur la pitié, mais celle-ci peut prédominer dans certains cas, ou tempérer la logique froide dans d'autres. L'opinion publique, les intérêts électoraux, politiques, financiers ou autres pèsent de tout leur poids pour infléchir les jugements et les comportements d'une autorité qui, même en temps de guerre, ne reste pas insensible aux volontés populaires. Enfin, l'administration n'a pas une politique uniforme inspirée par une rationalité univoque: le DPF raisonne aussi froidement que le DFJP, mais ses critères ne sont pas obligatoirement les mêmes.

Les réfugiés ne se ressemblaient pas tous non plus: le juif rescapé de son enfer n'avait pas grand-chose de commun avec le partisan qui échappait à une poursuite et brûlait de repartir. Dans la population, ils n'étaient pas regardés avec les mêmes yeux.