Le cours de la guerre qui se rapprochait toujours plus de la Suisse allait amener une nouvelle évolution dans le refuge et la politique d'asile. Au Sud d'abord, le débarquement des Alliés en Sicile le 10 juillet 1943 n'eut évidemment pas de répercussions immédiates, d'autant plus que leurs armées, passées en Italie, piétinèrent durant l'hiver et que Rome ne fut prise que le 4 juin 1944. Mais ses effets indirects se firent vite percevoir. Mis en minorité par le Grand Conseil fasciste les 24 et 25 juillet 1943, Mussolini était remplacé par Badoglio qui signait un armistice le 3 septembre. Emprisonné, puis libéré par les Allemands, le dictateur était placé par eux à la tête d'une République sociale italienne, basée à deux pas de la Suisse, à Salo sur le lac de Garde. Son Etat néo-fasciste n'était qu'une caricature, puisque les Allemands avaient occupé Rome et l'Italie du Nord le 10 septembre et pris le contrôle direct de l'ensemble du territoire encore non conquis. Dans ces rebondissements et ces situations confuses, les vaincus et les victimes appartenaient à tous les bords: prisonniers alliés échappés ou libérés, fascistes infidèles au Duce, juifs et partisans de Badoglio poursuivis par les Allemands, jeunes gens requis par la Wehrmacht et, bien sûr, combattants de maquis en plein essor et populations punies par l'occupant pour leur complicité.

Du côté français, l'exode israélite vers la Suisse continua et se renforça d'éléments divers qui fuyaient les polices: réfractaires au travail obligatoire, résistants démasqués, maquisards pourchassés. Le débarquement du 6 juin 1944 en Normandie n'eut pas non plus de conséquences directes sur le refuge avant l'automne, entre la libération de Lyon le 11 septembre et celle de Mulhouse le 21 novembre et de l'Alsace les jours suivants. Comme en 1940, des populations civiles cherchèrent alors un refuge momentané en Suisse pour échapper aux combats. Dans la débâcle allemande du printemps 1945, on vit aussi des civils et des militaires allemands chercher à échapper aux armées ou aux tribunaux alliés. Tour à tour, sur les diverses frontières, il fallut donc affronter, trier, héberger les flux bigarrés de fugitifs dont la nature diverse obligeait l'autorité à arrêter dans l'urgence des choix très délicats.


L'épreuve italienne

Jusqu'en juillet 1943, l'Italie avait peu alimenté l'asile; plusieurs exilés politiques avaient certes fui le régime ainsi que quelques juifs du pays ou réfugiés, mais le fascisme n'était pas foncièrement antisémite, la population encore moins, et les persécutions restèrent molles. Même les soubresauts politiques qui suivirent la chute du fascisme ne déclenchèrent d'abord aucun exode. Si le nombre des réfugiés admis en Suisse se reprit à augmenter, en juillet-août 1943, c'est du côté français qu'il faut en chercher l'origine.

Cette fois, la police s'était préparée au pire du côté italien, non pas en aménageant de vastes lieux d'accueil, mais en ordonnant le 27 juillet le renvoi pur et simple de tout militaire ou civil arrivant illégalement, même s'il avait déjà pénétré en Suisse, fût-ce par avion. Ces reculs sur les mesures de décembre 1942 devaient parer à l'arrivée de dignitaires fascistes déchus et aux séquelles de désordres dans le Nord du pays. Pendant un mois et demi, rien ne se passa; l'ensemble des refoulés resta stable. Rothmund envisageait même en août de renvoyer les internés antifascistes que plus rien ne menaçait chez eux; certains demandaient même instamment leur départ. Lorsque l'armistice fut connu quelques jours après sa signature le 3 septembre 1943, la situation avait déjà changé du tout au tout. Craignant à juste titre le pire, c'est désormais les adversaires des fascistes qui fuyaient, libérés des prisons par le gouvernement Badoglio ou sortis de l'anonymat. Les Juifs s'y ajoutèrent ainsi que des soldats italiens démobilisés ou déserteurs que les Allemands appelaient à nouveau sous les armes, des conscrits qu'ils enrégimentaient, des détachements de l'armée et des prisonniers alliés évadés. Les 14 et 15 septembre, des instructions nouvelles avaient élargi les consignes de juillet... prévues alors pour ceux qui avaient désormais recouvré le pouvoir. En bénéficiaient maintenant les personnes menacées par eux, et qui avaient des attaches avec la Suisse. On improvisa pour eux des camps à l'intérieur du pays. Dans cette foule, qui était civil et qui militaire? Impossible de le dire, certains avaient usurpé des pièces d'uniforme alors que d'autres les avaient cachées, chacun pensant être ainsi plus facilement accepté; les démobilisés rappelés et plus encore les conscrits n'étaient plus des civils, mais pas encore des soldats. Les interrogatoires individuels usuels se révélaient évidemment impossibles. Von Steiger décida qu'il s'agissait de civils qu'il fallait refouler, ce que confirma le Conseil fédéral dans la matinée (17 septembre). L'armée, compétente sur le terrain uniquement pour les soldats, n'intervint donc pas dans leur tri, d'autant plus qu'elle n'était pas d'accord avec la décision prise. Dès le 18 septembre, les consignes furent mieux respectées grâce à l'intervention de l'armée aux côtés des douaniers et des gendarmes. On maîtrisa désormais les flux qui arrivaient toujours. Un nouveau front du refuge s'était ouvert.

La gabegie qui avait culminé le 17 septembre avait largement profité aux réfugiés. Pour l'autorité, le bilan de septembre était lourd: la garde des frontières avait été débordée, submergée par des fugitifs trop nombreux et incontrôlables. 4900 civils, 22 500 militaires triplant les effectifs présents s'étaient ajoutés à une masse déjà jugée critique. La difficulté de compréhension entre l'armée et le DFJP provenait aussi de différences de conception: Rothmund cherchait la souplesse dans les instructions «qui certes, dira-t-il plus tard, comportaient la direction la plus précise possible, mais permettaient de tenir compte du mouvement de la vie et des situations toujours changeantes à la frontière». Le service territorial, lui, chargé des tris à l'arrière, réclamait des consignes claires et indiscutables: il n'avait pas à prendre de décisions politiques ou policières qui, en elles-mêmes lui étaient indifférentes, mais devait faire respecter la quarantaine sanitaire et éviter qu'un trop grand nombre de réfugiés ne vienne entraver la défenses nationale.

L'exclusion frappant les faux militaires continuant, les juifs formèrent désormais comme ailleurs le gros des réfugiés. Ceux de situation modeste furent d'abord refoulés comme c'était prévisible. Cela pouvait faire croire aux soldats mobilisés au Tessin qu'un privilège était accordé aux riches. Dès décembre, aussi maltraités que dans les autres pays occupés, ils furent tous acceptés. Rothmund ne se résignait plus à les refouler, sensible désormais à leur sort: «Avec la meilleure volonté, je ne le puis pas, si je ne veux pas passer à mes propres yeux pour complice de cette cochonnerie, la plus grande de toutes. J'accepte encore bien plus volontiers d'accueillir et de devoir garder encore quelques milliers de ces réfugiés dont une partie est vraiment peu sympathique. En outre le nombre de cas connus de véritables délits commis par eux n'est jusqu'ici pas grand, même si on continue quand même toujours à jurer contre eux de manière générale».

Fascistes et criminels de guerre

Parmi les réfugiés d'Italie, on trouvait des fascistes notoires qui avaient lâché Mussolini et cherchaient à fuir sa vengeance en Suisse. Réfugiés politiques d'un type nouveau, ils posèrent les premiers le problème des crimes contre l'humanité. En octobre 1942 déjà, la légation à Londres avait averti que les Alliés projetaient de punir leurs auteurs et de se faire livrer ceux qui se seraient réfugiés en pays neutre. A ce moment, aucun n'avait évidemment encore fui des pays de l'Axe, mais leur cas continuait à préoccuper l'opinion; en mars 1943, le procureur de la Confédération Stämpfli analysa les obligations et la position juridique de la Suisse en la matière. Sans s'arrêter au droit d'asile, il estima que les conditions juridiques n'étaient pas réunies pour justifier une extradition, en tout cas pour l'instant: les traités exigeaient que l'Etat demandeur eût la compétence de poursuivre les actes commis; or ceux-ci n'avaient pas nui aux Alliés et n'avaient pas été perpétrés sur leur territoire.

La menace sur la souveraineté nationale se précisa le 30 juillet 1943, lorsque Roosevelt appela les neutres à ne pas accorder l'asile aux «criminels de guerre». Fort de son bon droit, le Conseil fédéral répondit le 18 août que le terme n'était pas défini juridiquement et que la Suisse avait géré seule et humainement le droit d'asile. Ce n'est que treize mois plus tard que les Etats-Unis revinrent à la charge, et cette fois avec une sécheresse sans équivoque, comme l'y incitait l'approche de la victoire et du châtiment. Le Conseil fédéral céda. La conférence de Moscou en octobre 1943 avait entre-temps précisé quelque peu le concept de crime de guerre, et décidé que les auteurs en seraient recherchés partout et rendraient compte de leurs forfaits dans le pays où ils les avaient commis.

C'est Mussolini qui constituait le cas le plus épineux. A la suite de l'avance alliée en 1944, il pouvait se présenter d'un moment à l'autre à la frontière dont il était proche. Pour éviter au Conseil fédéral une décision précipitée, Rothmund pria von Steiger le 5 juillet 1944 de présenter le cas à ses collègues. Lui-même donnait un préavis plutôt favorable: malgré ses crimes, le dictateur avait toujours manifesté sa sympathie pour la Suisse, à la différence d'un Laval ou d'un Hitler dont les cas étaient indiscutables. Le Conseil fédéral partageait sans doute la même illusion, fort répandue, de la bienveillance du Duce pour la Confédération: sans négliger le problème, probablement hésitant, il tarda à se prononcer, évaluant les retombées politiques dans le pays et à l'extérieur. Il prit même des contacts discrets avec les Alliés qui ne s'opposèrent pas à l'octroi de l'asile. En revanche sa femme, Rachele, deux de ses enfants et leurs neuf accompagnants furent refoulés le 26 avril 1945. C'était conforme au principe établi de traiter les familles des chefs fascistes comme les autres fugitifs et de ne les accepter que si elles couraient des dangers graves. Quant au dictateur, son exécution le 28 avril 1945 résolut le problème.

Les crimes de guerre concernaient moins les Italiens que les Allemands. Parmi eux, le Conseil fédéral s'occupa avant tout des membres de la Gestapo sans hésiter bien longtemps: le 30 août 1944, il décidait qu'ils n'appartenaient pas à l'armée et pouvaient donc être refoulés comme indésirables. Cela ne résolvait pas entièrement la situation des SS dont les statuts différaient. A la différence des Italiens, aucune personnalité allemande marquante ne se présenta parce que, jusqu'à la fin, le gouvernement, le parti et la police tinrent fermement le pouvoir et empêchèrent les désertions de notables; leurs familles n'auraient pas été mieux reçues: les épouses de Himmler, Goebbels et Goering se trouvant dans la région de Bregenz, von Steiger confirma le 26 mars que tout asile leur serait refusé. Aucune ne l'avait demandé du reste. Le cas le plus notoire fut celui de Pétain, transféré en Allemagne en septembre 1944. Le Conseil fédéral l'autorisa le 24 avril 1945 à traverser le territoire pour se rendre spontanément à la police française. Il ne s'agissait pas là d'un véritable refuge. Le même jour en revanche, la demande d'asile présentée par Laval fut refusée.