Avec la guerre, et malgré la crainte de désordres ou de menées antisuisses, il était humainement exclu et pratiquement impossible de renvoyer légalement en Allemagne des émigrants que la guerre empêchait de partir ailleurs. Il fallut recourir aux mesures spéciales prévues par les articles 14 et 15 de la loi de 1931 et 7 et 14 de l'arrêté d'octobre 1939 autorisant à les assigner à résidence ou à les interner. Les événements donneront à ces solutions une ampleur sociale et bureaucratique imprévisible à l'origine. L'internement assurait l'entretien aux émigrants démunis, qui risquaient de se multiplier avec l'épuisement des organisations caritatives. Mais il était punitif pour ceux qui avaient commis des délits de droit commun ou des infractions à leur statut (travail illégal, activités politiques, etc.). Parmi les motifs de renvoi, ou, à défaut, d'internement, le DFJP mettait en bonne place le franchissement illégal de la frontière. Les organisations de secours eurent évidemment de la peine à admettre une sanction aussi draconienne pour une infraction qu'elles ne pouvaient juger condamnable sans renier leur devoir moral. A la suite de quelques irrégularités, Rothmund dut rappeler sèchement le VSIA à son devoir de dénonciation: l'examen de chaque cas aboutirait selon la gravité de la contravention soit à l'avertissement, soit au pénitencier, soit à l'expulsion. Les émigrants devaient être avertis qu'une stricte discipline s'imposait. C'était une fois de plus l'envers d'une collaboration tant vantée: l'administration voulait utiliser comme organes de police des associations qui ne pouvaient pas se passer de l'appui officiel.

A la fin de 1939, les possibilités d'internement étaient réduites et les étrangers peu nombreux à y être astreints: pas plus de 60 à la fin de 1939; en octobre 1940 il y en aura 228 dont 99 réputés cas lourds, criminels, politiques dangereux, etc : Parmi les 129 cas légers, on trouvait 58 militaires étrangers et 65 personnes qui avaient contrevenu à des règles de police des étrangers. C'est parmi ces derniers que se trouvaient les émigrants enfermés par la Division de police. Une partie des politiques avait été internée sur décision du Conseil fédéral, sur préavis du Ministère public. L'administration n'assignait donc pas au hasard les gens dans des établissements qui de toute façon n'auraient pu en accueillir beaucoup. Ce n'est que l'ouverture des camps de travail au printemps 1940 qui put ramener l'internement en pénitencier à une mesure avant tout disciplinaire ou punitive, parfois préventive.

Au pénitencier de Witzwil, les internés partageaient le travail et l'alimentation des condamnés ordinaires, mais jouissaient de quelques privilèges dans leur temps libre: possibilité de se réunir, autorisation de recevoir un paquet par semaine, etc. Quelques journaux étaient disponibles, mais pas plus à gauche que la National-Zeitung. Pas question de lire la socialiste Tagwacht ! Le plus grand avantage qu'on leur offrait, estimait l'administration, était l'apprentissage d'un métier comme celui de tailleur, serrurier ou autre. L'administration ne tenait pas à garder les réfugiés en pénitencier plus longtemps que nécessaire : les directeurs n'aimaient pas recevoir des détenus politiques, et les critiques contre la dureté de la discipline étaient gênantes. Avant l'agitation qui sévit en 1942, l'internement n'inquiéta guère l'opinion. Il souleva bien quelques protestations du côté des organisations de secours et des socialistes au Parlement, mais sans effet.

La genèse des camps de travail

Dans leur immense majorité, les émigrants n'étaient pas internés. Cela embarrassait l'armée, qui s'inquiétait en septembre 1939 déjà des 420 juifs entretenus par le VSIA dans une ville-frontière comme Bâle et réclamait leur regroupement rapide dans un lieu où ils pourraient se livrer à des travaux d'amélioration des sols... mais toujours aux frais de leur organisation. Si la situation s'aggravait, les 150 autres qui vivaient dans la même ville de leurs propres ressources devraient également la quitter. Les oeuvres d'entraide avouaient un malaise plus grand encore: dans une longue note au DFJP, l'OSAR exposait l'augmentation considérable des frais de réémigration et demandait une aide supplémentaire de la Confédération. Leurs ressources asséchées, elles insistaient pour une aide financière, une décentralisation des réfugiés, accumulés dans les villes de quelques cantons frontaliers, et leur placement éventuel dans des camps avec possibilité de travailler. L'oisiveté forcée avait des effets psychologiques désastreux qui justifiaient aussi à leurs yeux cette solution.

Le DFJP qui devait trancher ne voulait pas de camps de travail. A l'armée, il expliquait que l'urgence des internements ne s'imposait que pour les étrangers expulsés sans pouvoir être renvoyés, puis pour les étrangers dangereux et en dernier lieu seulement pour les émigrants, du reste en instance de départ. Il ne voulait pas non plus décharger simplement le canton de Bâle qui avait reçu ces gens contre l'avis de la Police fédérale, ni privilégier les émigrants en les envoyant en sécurité plus à l'intérieur du pays avant même d'y évacuer la population frontalière suisse en cas de guerre. La police restait cependant ouverte à toute étude d'ensemble avec l'armée... à qui elle n'aurait pas été fâchée de repasser le fardeau. Envers l'OSAR, les arguments étaient complètement différents: des camps beaucoup plus onéreux que les pénitenciers surchargeraient la Confédération; ils nécessiteraient un personnel spécialisé et n'occuperaient pas les émigrants selon leurs qualifications; s'ils servaient les besoins de l'armée, ils devraient être prioritairement réservés à des chômeurs suisses. Au travers de ce double langage, le motif financier paraît le plus authentique: pas plus que l'armée, le DFJP ne voulait se substituer aux secours privés.

Toutes les réserves tombèrent au cours de l'hiver 1939-1940: la main-d'oeuvre manqua pour les travaux de défense prévus par l'armée, et les perspectives de départ des émigrants s'éloignèrent toujours davantage. A la suite d'un rapport préparé conjointement par le DFJP, le Département fédéral de l'économie publique et l'OSAR, le Conseil fédéral décida le 12 mars 1940 d'ouvrir des camps de travail sur le budget du service actif pour fournir une occupation physique aux émigrants et accomplir des travaux de défense. La Zentralleitung des Arbeitslager (abrégé ZL) était l'instance privée qui assumait l'organisation des travailleurs et la recherche de contrat dans le secteur agricole. Les oeuvres de secours virent évidemment leurs dépenses diminuer. C'était l'un des buts des camps. Mais elle durent fournir l'équipement personnel nécessaire et reprendre à leur compte les émigrants qui sortaient des camps, tout en gardant naturellement la charge de ceux qui n'y étaient pas astreints (l'âge des astreints était de 16 à 50 ans) et formaient la majorité. L'économie était sensible, mais les frais restaient élevés. En outre leur tâche se modifia en partie, l'assistance morale et psychologique des occupants des camps leur incombant. La première pierre était posée d'un édifice qui allait connaître une extension rapide, imprévisible, souvent improvisée. Croissance quantitative par le nombre des camps, puis des homes dès 1942. Croissance qualitative par la variété des occupants, des activités, des tâches indispensables d'intendance qu'on avait tout avantage à confier à des réfugié(e)s.

La pratique des camps

Le premier camp de travail s'ouvrit à Felsberg (Grisons) le 4 avril 1940; neuf autres suivirent dont l'un en novembre réservé aux juifs de stricte observance. Un millier de réfugiés y travaillèrent, un peu moins en 1941. Tous les émigrants n'étaient pas aptes au travail: aussi la ZL ouvrit-elle pour eux en mai 1942 un premier home d'internement. Ils se multiplièrent par la suite dans des hôtels et des pensions désaffectées. On jugea aussi nécessaire de séparer les familles, ce qui provoqua avec le temps mainte récrimination. Les femmes étaient placées dans des homes, affectées à des travaux légers, ou dans une lessiverie générale à Zurich, où s'ouvrit également un magasin de matériel en 1940. L'expérience révéla la nécessité de séparer les catégories de réfugié dont les origines trop diverses rendaient la cohabitation insupportable. Jusqu'à l'arrivée des juifs rescapés de France en été 1942, l'expérience s'avéra satisfaisante et les autorités se félicitèrent de son succès, les oeuvres d'entraide aussi. Les émigrants pouvaient enfin sortir de leur inactivité forcée. Ensuite, le rendement déclina, attribué sans nuances par la direction aux nouveaux venus, qui, passivement, n'attendaient leur salut que d'une victoire alliée. Avant ce moment déjà, le rendement ne devait pas être exceptionnel, bien qu'on ne pût le calculer précisément. Pour leurs occupants, on constatait que les camps restaient une mesure policière qu'ils croyaient propres aux Etats totalitaires. Ils n'en comprenaient pas les véritables raisons, et les comparaient défavorablement avec les camps de Palestine.

Le camp de travail forme une société particulière, avec ses lois et ses problèmes. Tous n'apparurent pas immédiatement, d'autres s'aggravèrent avec le temps. C'est pourquoi il est préférable de les analyser en une fois dans leur genèse et leur plein développement dès 1942, nous consacrerons donc plus loin une page spéciale à cette question.

Dans le camp, l'émigrant perd sa relative liberté de déplacement, mais gagne la sécurité qui lui manquait: il ne dépend plus des ressources fragiles des oeuvres et se voit mieux assuré contre un départ imposé. Le DFJP - et c'est un trait déplaisant de sa technique - aime à brandir encore la menace d'expulsion pour obliger le réfugié à reprendre au plus vite sa migration, tout en sachant qu'il ne mettra pas cette menace à exécution. En réalité le statut de l'émigrant s'était consolidé. Il pouvait travailler et préparer sa réinsertion professionnelle, au moins rudimentairement. Le camp permettait aussi de séparer plus clairement, bien qu'imparfaitement, l'internement punitif des mesures protectrices ou sécuritaires. Il aidait en même temps l'administration à se sortir de l'impasse pénitentiaire, qui touchait peu d'innocents, mais assez pour susciter la critique. Le camp présentait suffisamment d'aspects désagréables pour ne pas susciter l'enthousiasme de ses occupants, mais il rendait un immense service aux oeuvres d'entraide: un millier de personnes n'émargeait plus à leurs budgets et les relations s'établissaient sur de nouvelles bases. Envers l'Etat, leur défense des réfugiés se trouvait aussi renforcée puisque les améliorations matérielles ou psychologiques ne leur coûtait désormais que peu ou rien.

Le début de 1940 amorce un tournant qui touche les trois partenaires du refuge, pouvoirs publics, oeuvres de secours et émigrants, et modifie leurs relations triangulaires. Les coûts allant croissant et le déséquilibre financier s'imposant.