La déclaration de guerre le 3 septembre 1939 ne bouleverse pas une politique fédérale trop circonspecte et prête au pire pour avoir besoin de révisions déchirantes. S'adapter dans la continuité, cette formule résumerait bien le comportement des autorités fédérales. En effet, les «menaces» n'avaient pas changé de nature, mais de degré: la fameuse Überfremdung restait le grand péril, simplement renforcé; la pollution morale pouvait miner l'union nationale et patriotique, sans parler de l'espionnage, et le spectre du chômage hantait toujours les esprits, aggravé par la crainte de voir les étrangers accaparer les emplois occupés par les mobilisés; les difficultés de ravitaillement ajoutaient encore un risque supplémentaire.

Dans ces conditions, l'adaptation ne pouvait aller que dans le sens de restrictions nouvelles, de contrôles renforcés et de mesures plus strictes pour maintenir l'ordre intérieur si cher à Rothmund. L'instauration des pleins pouvoirs et les interférences de l'armée concentraient aussi davantage les compétences au profit d'une autorité fédérale peu portée à la mansuétude. Les entrées retenues augmentent lentement jusqu'en automne 1941 où s'amorce presque insensiblement un tournant, il ne s'agit toujours que de petites dizaines. Les deux premiers trimestres de 1942 annoncent déjà plus nettement explosion de l'été. Jusqu'à la fin de 1941, les effectifs présents n'ont pas diminué comme l'aurait souhaité l'administration. Ils se sont stabilisés, ce qui était déjà beaucoup, peut-être réduits d'un millier si l'on ne compte que les émigrants... mais les chiffres de 1939 sont encore plus approximatifs que ceux de la fin de 1940. Le nombre des réfugiés politiques continue à ne bouger que de quelques unités et celui des réfugiés raciaux et émigrants (théoriquement bloqué) varie peu également, le nombre des entrées et des sorties s'équilibrant à peu près. Ne chicanons pas sur les dizaines, car les chiffres ne sont pas absolument fiables, quoique plus sûrs qu'auparavant. Reste le cas particulier des frontaliers français de l'été 1940 qui cherchaient à échapper à l'avance allemande. Dans un premier temps, le 16 juin, le général Guisan s'était opposé à leur entrée, comme à l'éventualité de l'internement de troupes françaises afin d'éviter des complications avec l'Allemagne et des difficultés de contrôle sanitaire ou de transport. Son principal motif était cependant «de ne pas causer le moindre trouble, ni dans notre dispositif actuel, ni dans les modifications que je pourrais être appelé à y apporter d'un instant à l'autre, si les menaces d'agression se précisent». Cette dernière exigence stratégique sera maintes fois invoquée par l'armée pour fermer aux réfugiés des zones sensibles.

La stabilisation des effectifs s'explique par trois causes qui s'additionnent: 1. la réglementation fédérale s'était durcie ; 2. les refoulements s'était multipliés. Selon Rothmund, ils permettaient même une diminution des réfugiés présents parce que Vichy acceptait de reprendre ses émigrants illégaux en contrepartie du blocage des passages clandestins vers la zone libre. En outre : 3. les demandes diminuaient, soit parce que le refus d'un visa était presque certain, soit parce que la population juive en Allemagne se réduisait; le Reich avait maintenant la Pologne pour l'évacuer et déjudaïser son peuple. Quant à la France, elle ne persécutait pas encore avant 1942 ses propres juifs ni ses réfugiés au point qu'ils aient cherché en Suisse un ultime asile. Des incidents pouvaient démentir cet apaisement factice de la demande d'asile et en révéler la vraie nature: au début de la guerre par exemple, des fugitifs clandestins d'Italie entrèrent assez nombreux avec l'aide des douaniers pour que la Suisse priât Rome d'y mettre fin.

Les deux arrêtés du Conseil fédéral de 1939

Pour s'adapter à la situation de guerre, un premier arrêté du 5 septembre 1939 introduisit le visa d'entrée ou de transit pour tous les étrangers, ce qui permettait à la frontière de resserrer les mailles du filet. L'intention était évidente: la Suisse n'accepterait plus de réfugiés non politiques. Cela ne changeait probablement pas grand-chose à la situation des requérants qui appartenaient pratiquement tous à des catégories déjà soumises au visa. En revanche, dans son interprétation de l'arrêté, la police se réservait de déclasser des étrangers résidants: «... Tous les étrangers pour lesquels la prolongation ou le renouvellement des papiers de légitimation est douteux ou qui courent le risque d'être dénationalisés ne peuvent obtenir qu'une tolérance... Appartiennent à cette catégorie d'étrangers tous les émigrants, réfractaires et déserteurs». D'autre part, l'obligation de se présenter en personne à la police dans les 24 heures après l'entrée dans le pays et celle de posséder une carte d'identité sous peine de refoulement rendaient encore plus précaire la position des irréguliers.

Après des protestations, une circulaire datant du 27 septembre, revenait sur la décision de déclasser les résidants, l'arrêté ne s'appliquerait plus qu'aux fugitifs entrés sans visa après la mise en vigueur de l'arrêté (6 septembre). Cette circulaire marque un recul sur l'arrêté et son style trahit un embarras inhabituel. Elle montre que la pression de l'opinion publique, même exprimée par peu de gens, mais mise au jour par la presse, pouvait obliger l'administration à atténuer ses rigueurs. Un commentaire du DFJP réitérait sur le même ton le 17 octobre à la faveur de la détente qui régnait: devant une expulsion, il fallait savoir fermer les yeux sur les infractions bénignes pour réserver toute sa rigueur aux clandestins, spéculateurs et autres accapareurs, ou contre ceux qui avaient manifesté une «résistance consciente aux autorités civiles et à l'armée ... [ou] dont la mentalité est nettement déplaisante et antisociale, mais sont souvent assez rusés pour éviter de donner prise à une telle mesure par des actes précis et n'ont pu, pour cette raison, être éloignés jusqu'à ce jour». D'une nouveauté plus grande que l'arrêté du 5 septembre et d'une portée plus durable, celui du 17 octobre régla la situation des émigrants, en précisant ou modifiant la loi de 1931 en vertu des pleins pouvoirs du Conseil fédéral. Il fixait un statut de manière à assainir des situations équivoques. L'émigrant avait une situation fondamentalement précaire: passagèrement en Suisse, surveillé par la police, astreint éventuellement à participer financièrement au refuge et assigné à résidence, même dans un camp, il pouvait être expulsé par la police vers son pays de provenance pour diverses infractions plus ou moins graves. Le DFJP et la Police fédérale recevaient donc des compétences nouvelles; ils pouvaient également imposer à un canton d'accepter des étrangers et d'être tenus régulièrement au courant de la situation de chaque émigrant.

L'absence de papiers réguliers reste le facteur essentiel de l'appréciation, mais frappe des catégories de gens plus diversifiées que par le passé. Elle ne concerne, il faut le préciser, que des étrangers déjà présents, pas les politiques soumis à des règles propres, ni les nouveaux réfugiés qui demandaient à entrer en Suisse et devaient être en règle sous peine de refoulement immédiat. On perçoit dans ce document la volonté de clore le refuge en fixant les termes chronologiques de la présence en Suisse et les droits et devoirs des impétrants. Leur nombre, 7500 à 8000 ne devrait plus varier, les clandestins non annoncés dans les délais étant par ailleurs chassés et les nouveaux fugitifs tous refoulés. Invité à expliquer sa position le 7 novembre à l'OSAR, Rothmund le fit de manière ambiguë: "Personne ne sera reconduit à la frontière s'il y va de sa vie. Mais il faut définitivement mettre fin aux entrées illégales".... Le procès-verbal résume peut-être maladroitement, mais traduit bien l'illogisme de la politique fédérale empêtrée entre le blocage des effectifs et l'exigence morale expressément assumée de ne pas chasser des fugitifs menacés dans leur existence.

Jugeant sévèrement les arrêtés de septembre et octobre 1939, un historien américain, Schwarz, stigmatise l'étroitesse d'esprit d'un gouvernement et d'une bureaucratie obsédés par la hantise de la sécurité nationale et des dangers que faisaient courir au pays ces étrangers; «les considérations humanitaires n'entraient pas dans leurs conceptions étroites et craintives». On pourrait exciper de la situation nouvelle née de la guerre, mais il est vrai que les deux arrêtés s'inscrivent dans la constance de la loi de 1931 et prolongent la politique du temps de paix.

L'interlude de janvier 1940 au milieu de 1941

Jusqu'aux nouvelles persécutions de 1942 qui marquent le début du génocide en Allemagne et en Europe occupée, la pression aux frontières resta modérée, sauf lors de la campagne de France. La réglementation ne changea donc guère, mais son application varia. Elle s'atténua pendant quelques mois pour des motifs humanitaires dont la police admettait le poids en mars 1940. Elle se durcit dès l'occupation de l'Europe occidentale qui multipliait potentiellement les demandes de refuge et l'infiltration parmi les fugitifs d'espions ou autres indésirables. Mais les décisions fédérales n'étaient pas seules en cause: les polices continuèrent à se montrer plus ou moins coulantes selon les cantons. C'est pourquoi, le 17 mai 1940, le Conseil fédéral amendait son arrêté d'octobre et excluait en particulier les recours contre des expulsions prononcées par le DFJP. Il fallait éviter tout retard dans l'urgence de la tourmente. Toujours attentive à prévenir des arrêts durables en Suisse, la police veillait aussi à refuser visas et entrées illégales à tous ceux qui ne pourraient ni rentrer chez eux ni émigrer plus loin. C'est dans cet esprit qu'elle obligea par exemple des étudiants juifs italiens de l'Université de Lausanne à partir le 15 juillet 1941.

Les deux arrêtés de 1939 n'avaient pas pu prévoir l'évolution des types de migrants qu'allait déclencher l'occupation allemande à l'Ouest. On appliqua les critères existants aussi longtemps que le nombre ne devint pas excessif: dès l'été 1941, se multiplièrent par exemple les prisonniers évadés français et alsaciens désireux de traverser la Suisse, ou des clandestins venus de Hollande (jusqu'à 50 par mois, 335 au total jusqu'en juillet 1942) et de Belgique pour rejoindre les troupes alliées (85 repartirent effectivement). Ils furent acceptés en général. Il est vrai qu'ils avaient à Berne une légation pour les défendre. L'Allemagne protesta du reste. Ils ne figurent visiblement pas dans la statistique des entrées. Lorsque, vers l'automne 1941, l'OSAR s'émut des déportations de juifs vers la Pologne et demanda un assouplissement de l'accueil, Rothmund refusa de céder et répondit que la Confédération n'accepterait selon la tradition de l'asile qu'autant de réfugiés qu'il serait opportun. Plus lapidaire, son adjoint Jezler concluait en 1942 que depuis les mesures antisémites en Allemagne dès l'hiver 1940-1941, et l'accroissement des demandes d'asile, «nous avons régulièrement ordonné leur refus». Mais l'optique changea en été: «Ces derniers temps, écrit Jezler, nous ne pûmes cependant plus nous décider à de tels refus. Les rapports convergents et fiables sur la façon dont sont menées les déportations et sur la situation dans les districts juifs de l'Est sont tellement effroyables que l'on doit comprendre les tentatives désespérées des fugitifs d'échapper à un tel destin et qu'on n'ose presque plus assumer la responsabilité de les refouler».

Quant aux travailleurs forcés de toute nationalité qui cherchaient à s'échapper d'Allemagne, ils furent presque tous repoussés. Ils n'entraient pas encore dans une catégorie reconnue, leur vie n'était pas directement menacée et leur nombre avait de quoi effrayer les autorités. Celles-ci commencèrent cependant à hésiter en été 1942 quand elles apprirent que désormais toute absence de quarante-huit heures était qualifiée de sabotage, donc passible de la peine de mort. L'application de l'asile durant ces années de calme relatif qui autorisait des contrôles attentifs et sévères peut se résumer dans un «paradoxe» de Rothmund que d'autres appelleraient un sophisme: «Pour sauvegarder notre droit d'asile, nous ne devons plus accorder aujourd'hui d'autorisation d'asile !»

Durant cet intermède grisâtre entre les crises de 1938 et de 1942, une contrainte toujours plus pesante charge l'atmosphère: la réémigration, clef de la politique d'asile, devient toujours plus difficile et plus onéreuse pour s'avérer pratiquement impossible dès l'occupation de la France de Vichy en automne 1942. Il faudra se résigner à prolonger les séjours de transit pour une durée indéterminée, ce qui contribuera à imposer des pratiques nouvelles dans la gestion du refuge. Depuis la guerre, les admissions étaient conditionnées par les réémigrations. Or, en mai 1941, la Serbie prit des mesures discriminatoires contre les juifs et les Tziganes. D'autres pays balkaniques révisèrent aussi leur législation. Dans tous les cas, ceux qui s'enfuyaient ne pourraient plus désormais rentrer, soit que leur pays l'interdit, soit que l'Allemagne ou l'Italie n'accordât pas de visa de transit pour le retour, ils seraient bloqués en Suisse. Par crainte d'une marée de demandes, des instructions internes du 15 août recommandèrent la plus grande prudence dans l'octroi de visas aux non-Aryens et la garantie préalable que le transit serait accordé dans les deux sens. C'était même valable pour les juifs hongrois, non discriminés chez eux, mais traités comme juifs par les pays de l'Axe qu'ils devaient traverser. Ces mesures concernant les entrées légales en Suisse se répercutaient par voie de conséquence sur le droit d'asile.

Dès la fin de 1941 en tout cas, une évidence s'était imposée: le séjour des réfugiés aurait une durée indéterminée et il fallait agir en conséquence: "Si nous voulons vraiment préparer les départs, et éviter de conserver plus longtemps qu'absolument nécessaire ces étrangers indésirables à cause de la surpopulation étrangère, nous devons veiller qu'ils soient préparés professionnellement durant leur séjour en Suisse à leur émigration future". Jusqu'alors, en dehors des tâches accomplies dans les camps de travail, le DFJP ne voulait pas entendre parler de recyclages ni de formation professionnelle. Désormais il allait s'en préoccuper (nous aurons l'occasion d'étudier ce point dans le détail dans les pages ultérieurs de ce dossier). Mais la finalité ne changeait pas: rechercher avec constance le provisoire des séjours.