Une fois entré en Suisse, le candidat au refuge n'en avait pas fini avec les tracas. Il devait se mettre en règle avec la police, assurer son existence matérielle et, dans la plupart des cas, préparer sa réémigration. Cela impliquait des démarches auprès des administrations, éventuellement de niveau international ou consulaire, et auprès des associations de secours. La Confédération fondait la gestion du refuge sur trois exigences: saisir le migrant le plus tôt possible lors de son entrée dans le pays, s'en débarrasser auprès des organisations privées sans avoir à assumer de frais d'entretien, accélérer son départ. Ces trois principes se complétaient mais parfois se conciliaient difficilement: comment contrôler efficacement ceux qu'on abandonne à d'autres ? L'ensemble de l'appareil reposait sur trois piliers: la Confédération, qui fixait les règles et en supervisait l'application dans la mesure du possible, le plus rigoureusement pour les réfugiés politiques qui dépendaient de sa surveillance proche, les cantons et les organisations privées.

Faute de pouvoir analyser les vingt-cinq politiques cantonales, il convient de se limiter aux organisations caritatives. Elles sont multiples et enchevêtrées, spécialisées ou non dans les affaires de réfugiés, disposant de personnel salarié ou fondées sur le bénévolat, fortement structurées ou confinant à la charité individuelle. Toutes n'ont pas accès à Berne, ce qui ne signifie pas qu'elles soient nécessairement insignifiantes; elles se repèrent simplement avec plus de peine. On s'arrêtera ici à celles qui ont le plus de poids auprès des pouvoirs publics et qui agissent sur tout le parcours du fugitif, depuis son entrée jusqu'à son départ ou son installation. Leurs motivations varient aussi: les unes sont animées par l'amour du prochain ou la sauvegarde des droits de l'homme, d'autres par des affinités avec les victimes: ces dernières sont les plus importantes et les principales interlocutrices des autorités.

Les partenaires

Les organisations politiques ne s'occupaient que des réfugiés de leur tendance et se situaient donc pour la plupart naturellement à gauche. Cela n'augmentait pas leur crédibilité auprès du DFJP qui devait bien négocier avec elles, alors même qu'il redoutait que leurs protégés ne perpétuent leurs activité en Suisse. Le nombre des réfugiés, leur diversité, la variété de leurs problèmes d'entretien, de papiers, de réémigration ne causaient pas que des soucis d'argent, d'où la nécessité d'organisations spécialisées (aide aux enfants, Secours rouge...). Lorsqu'en 1936, se constitua comme organe de faîte l'Office central suisse d'aide aux réfugiés (OSAR), l'opposition absolue de l'USS, du PSS (deux organisations socialistes) et de Caritas empêcha le Secours rouge d'adhérer. Celui-ci retira sa candidature, afin de ne pas empêcher la constitution de l'office. Rothmund refusa peu après toute collaboration avec le Secours rouge qui n'offrait pas les garanties nécessaires que les réfugiés accueillis seraient annoncés dans les délais à la police et s'abstiendraient d'activités politiques.

Les organisations juives

Les communautés juives de Suisse ont été les premières sur la brèche, malgré le faible nombre de leurs membres. Elles avaient une solide tradition d'entraide dans les persécutions et surent faire face rapidement quoiqu'elles aient été surprises par les événements et qu'il ait fallu quelque peu improviser: dès le 22 mars 1933, au lendemain de la cérémonie d'installation de Hitler, on commença les préparatifs à Zurich par une requête au Conseil fédéral pour appliquer largement le droit d'asile et par la formation d'un Comité für jüdiscbe deutscbe Flüchtlinge; constitué le 2 avril, juste après le boycott antijuif en Allemagne et pratiquement identique à celui de la Fédération suisse des comités d'entraide israélites (VSIA, selon l'abréviation alémanique usuelle); il lui laissa officiellement la place en octobre 1934. C'était l'organe exécutif chargé de la gestion des secours, alors que la Fédération suisses des communautés israélites (FSCI) avait la responsabilité de la collecte des fonds. Elle avait été créée en 1902 et s'était orientée assez rapidement vers la lutte contre l'antisémitisme. L'aide aux réfugiés apparaît comme une extension de sa mission primitive. Elle prendra vite la première place. Le recours au VSIA s'explique par sa spécialisation dans l'assistance, en particulier aux nécessiteux de passage, alors que la FSCI n'avait aucune expérience ni aucune structure disponible. Bien que l'assistance aux arrivants eût la priorité et qu'un premier crédit de 100 000 francs eût été décidé, des contacts furent immédiatement pris avec les organes similaires à Londres et Paris pour préparer la réémigration: l'efficacité de l'aide aux nouveaux réfugiés ne devait pas être réduite par la prolongation des séjours des premiers arrivants. C'est la solidarité confessionnelle qui resta toujours le fondement de l'entraide. Cela impliquait des tensions entre les tendances religieuses.

Si les organisations juives prirent rapidement contact avec Berne, ce fut au début surtout pour obtenir des autorisations individuelles d'une police qu'elles sentaient hostile au refuge et plus mal disposée encore que les cantons. Elles attendaient du reste bien davantage de la Confédération; jusqu'en 1935, ce n'est pas les réfugiés qui leur causèrent le plus d'angoisses, mais l'antisémitisme qui n'épargnait pas la Suisse et menaçait de s'étendre: «On a commencé avec les juifs orientaux, ensuite on a passé aux juifs allemands, et cela finira par les juifs suisses si l'on ne se défend pas». La protection des pouvoirs publics s'imposait donc contre le racisme et les discriminations. Les secours étaient multiformes: argent, vêtements, conseil, démarches administratives... En 1938, 1 350 000 francs furent consacrés à l'entretien (soit 83% du budget), 253 000 à la réémigration (soit 15% du budget) et seulement 23 000 francs (1%) aux frais généraux, chiffre très faible explicable par le volontariat et le recours au travail gratuit des réfugiés. En 1938, la vague autrichienne obligea à changer d'échelle financière. Le nombre des réfugiés, leur pauvreté, l'impossibilité de les loger tous dans des familles firent sauter les cadres des secours traditionnels. 

La FSCI renonça en revanche à s'adresser directement à des donateurs extérieurs au monde juif pour des motifs de politique interne et parce que c'était plutôt du ressort de l'OSAR. Elle aurait souhaité obtenir des autorités une taxation d'office des émigrés; elle se vit seulement assurer qu'on tenterait une pression morale sur eux au moment de renouveler leurs permis de séjour. Depuis la Nuit de Cristal, la FSCI favorisait en priorité l'entrée de fugitifs qui s'étaient dévoués pour leurs organisations, qui étaient âgés, ou avaient de la famille en Suisse; comme la conférence d'Evian avait plutôt réduit qu'augmenté les chances de réémigration, autant privilégier ceux qui ne prétendraient pas obtenir le droit de travailler ou pèseraient moins longtemps sur les budgets. Ces choix correspondaient à ceux de la Confédération. Les enfants en revanche n'étaient pas souhaités, parce qu'ils ne recevraient pas de permis de travail une fois leur école terminée; leur départ pour la Palestine s'organisait du reste plutôt à partir de l'Allemagne. Pour les réfugiés présents, le comité fixa aussi des principes: les Allemands et les apatrides qui ne pouvaient pas rentrer en Allemagne seraient proposés pour réémigration à l'HICEM, et entretenus en attendant leur départ. Les non-Allemands seraient renvoyés dans leur pays d'origine s'ils n'étaient pas réfugiés politiques. Les inaptes à l'émigration ou au rapatriement seraient assistés tant que la police accepterait leur présence.

Malgré une stricte économie et des secours réduits au minimum (3 francs par jour et par réfugié en moyenne à la fin de l'année, plus ou moins selon les régions), les charges restaient considérables, et l'on envisagea en décembre 1938 à la FSCI de demander à Berne une nouvelle fermeture des frontières parce que les autorités «jouent à l'humanitarisme et nous repassent les responsabilités». La solution fut repoussée, mais le comité décida d'avertir les pouvoirs publics que rien ne serait fait de son côté pour «accepter encore davantage de gens sans moyens». Les organisations juives furent des partenaires privilégiés : leur potentiel financier pour entretenir les réfugiés et leurs relations internationales pour faciliter la réémigration répondaient exactement aux besoins nés de la politique suisse du refuge.

Lorsque Rothmund devra répondre en 1954 aux attaques lancées contre sa politique, il ne manquera pas d'en faire partager la responsabilité aux organisations juives, en soulignant leurs prises de position et en se référant même à une demande de Guggenheim datant de 1938 ou début 1939 de ne plus laisser entrer de Juifs dépourvus de moyens.

Organisations diverses

Il existe d'autres associations de secours dont l'importance n'atteint pas, et de loin, celles des Juifs. On en trouve chez les protestants et les catholiques. Même si leurs relations avec Berne n'ont été parfois qu'épisodiques, inexistantes ou détestables, elles ont apporté leur participation au grand courant de sympathie active en faveur des réfugiés. Les relations pouvaient être mauvaises avec la Police fédérale parce que la foi qui animait les responsables s'accommodait mal des restrictions administratives. Avec ses partenaires usuels qui les connaissaient et devaient admettre ses règles, le DFJP ne courait pas de risques excessifs.

Les affinités qui déterminaient les choix de réfugiés à soutenir n'étaient pas seulement idéologiques ou religieuses: la solidarité professionnelle a aussi suscité des actions de secours; après l'incendie du Reichstag le 27 février 1933, plusieurs artistes et architectes de gauche poursuivis par la police furent reçus par un comité formé d'urgence à Zurich qui se sépara après six mois d'activité. Moins marginal et plus durable, l'Oeuvre suisse de secours en faveur des intellectuels allemands cherchait depuis 1933 du travail pour les universitaires qui y étaient autorisés ou fournissait des moyens pour partir plus loin. Mentionnons aussi le Comité international pour le placement des intellectuels réfugiés. Le Comité suisse d'aide aux enfants d'émigrés (SHEK), que nous avons déjà rencontré, offrait des secours sur place et des vacances en Suisse à des enfants réfugiés misérables de Paris, sans distinction de parti ou de race. 4892 au total en profitèrent de 1934 à 1939, 2574 Allemands et 2318 Russes.

Ces organisations avaient des structures variées. Beaucoup avaient leur centre à Zurich, où aboutissaient nombre de fugitifs, et qui était accueillant. Les plus grandes groupaient fédérativement des associations indépendantes ou avaient des sections cantonales ou locales qui jouissaient d'une autonomie variable, très grande dans le SHEK, beaucoup plus réduite dans d'autres comme les deux grandes associations juives.

L'Office central suisse d'aide aux réfugiés (OSAR)

Il fut crée le 17 juin 1936. Il regroupait treize associations, d'abord à Bâle, le secrétariat s'installa ensuite à Zurich. Pour Rothmund, l'OSAR et ses membres devaient respecter les règles qu'il qualifiait lui-même d'étroites. Condition absolue pour être reconnu, il fallait annoncer tous les réfugiés qui recevaient plus qu'un viatique. Rothmund exigeait encore que les associations ne procurent pas de travail, mais admettait quelques exceptions qui ne nuiraient pas à des Suisses. Jusqu'à la guerre il resta aussi réticent devant la formation professionnelle des jeunes en Suisse même. Pour les restrictions de durée dans le séjour, il n'avait pas besoin d'insister, connaissant les impasses financières des organes de secours. Intermédiaire et avocat des réfugiés et des associations affiliées auprès des autorités fédérales, l'OSAR accomplit encore une autre tâche indispensable : de grandes collectes à travers tout le pays, dont le bénéfice se répartissait entre ses membres. La première fut décidée le 7 septembre 1938 avec une mise en garde qui en dit long sur la popularité de l'asile: «Le produit de la collecte n'est pas destiné aux juifs seulement, mais à tous les réfugiés. Elle doit toucher le maximum de gens. Il faut éviter autant que possible d'utiliser la presse, étant donné qu'à cause de la délicatesse du problème des réfugiés, l'action personnelle évite plus facilement les malentendus et obtient un meilleur résultat. Il est essentiel que toutes les couches sociales qui soutiennent la démocratie puissent manifester leur solidarité aux organisations sur qui repose actuellement le souci des réfugiés». Le partage des tâches laissait à la Confédération les besognes de police pour confier celles d'assistance aux associations privées, très libres dans leur secteur d'action. Elles servaient aussi de cautions à l'Etat quand il résistait aux pressions des requérants ou de l'opinion publique, les exemples n'en manquent pas avec les organisations juives. De leur côté, les associations réclamaient une politique plus généreuse, mais auraient été bien en peine d'en assumer financièrement toutes les conséquences. L'indépendance financière des associations leur garantissait une bonne marge de manoeuvre à l'intérieur d'une collaboration forcée. La moins mauvaise solution dans les conditions économiques et politiques du moment!