La statistique des étrangers résidant en Suisse (on ne tient compte que de la population permanente et non des saisonniers) de 1914 à 1939 montre que le point culminant est atteint en 1914 avec 600 000 étrangers pour une population totale de 3 900 000 habitants, soit un pourcentage de 15,4 % d'étrangers. Une baisse se manifeste dès la Première Guerre mondiale et en 1941 on compte 223 552 étrangers pour une population totale de 4 265 703 habitants, soit un pourcentage de 5,2 % d'étrangers sur sol suisse. Notons tout de même que la statistique ne reflète pas les variations locales, certains canton, tels Genève, Bâle ou Zurich, ont une proportion d'étrangers beaucoup plus importantes que d'autres. Les naturalisations ont contribué à l'amaigrissement des contingents étrangers, mais le fait est que le taux de population étrangère en Suisse a déjà fortement diminué entre 1914 et 1930 (8,7%). Comment s'expliquer alors que le sentiment de surpopulation étrangère était ressenti vivement en Suisse, et ce d'autant plus après la guerre ? Le spectre de la surpopulation étrangère hante en effet les esprits, l'Überfremdung, que l'on peut traduire en français par surpopulation étrangère, est un terme qui apparaît dans la littérature scientifique allemande vers 1910. On parle aussi "d'invasion pacifique", de "météquisation" ou de "dénationalisation". Car c'est bien cela que l'on craint alors : la perte de l'identité nationale. Et avec elle, la perte de l'indépendance politique, économique, morale ou intellectuelle. Nationalistes et antisémites vont profiter de cette peur de l'étranger pour mettre le pied dans la porte.

Heinrich Rothmund, chef de la Division de police, définit en ces termes l'Überfremdung : " non seulement une proportion défavorable des étrangers par rapport aux Suisses, mais tout particulièrement aussi une menace contre notre nature spirituelle par les étrangers installés ici. Plus cette identité est menacée, plus grande est la surpopulation étrangère. Un étranger est donc d'autant plus indésirable qu'il s'efforce de conserver sa nature nationale... Un simple travailleur est certainement moins dangereux que le chef d'une grande entreprise". Rothmund déclare aussi dans un exposé aux Suisses de l'étranger en septembre 1938 : " Plus grande est la confiance en soi, plus généreusement l'étranger sera accueilli et invité à participer à la vie sociale et même spirituelle du pays ". C'est en effet une vérité profonde, selon l'historien André Lassere, que le taux de population étrangère acceptable dépendant du degré de frustration identitaire des citoyens. Illustrons ces thèses par les chiffres. En 1930 on compte sur sol helvétique 18 000 juifs de confession, dont 8200 étrangers, soit 0,44% de la population. Le Juif est pourtant perçu comme une menace, on met en exergue leur infiltration aux postes-clés de l'économie, du journalisme ou de l'élite intellectuelle. Mais cela ne relève que de l'imaginaire populaire et est manifestement faux !

La présence de l'étranger est vécu comme une souillure de l'esprit suisse traditionnel. Elle attaque les racines du pays, l'identité nationale et cantonale est liée au sol et l'étranger ne saurait y avoir accès. On dénigre aussi la naturalisation en mettant en avant que cela ne fera que des Papierschweizer qui ne suivront que leur racine et ne seront jamais de vrais helvètes. C'est ainsi que l'Überfremdung s'expose dans les milieux les plus réactionnaire. La conservatrice Gazette de Lausanne dénonce le péril révolutionnaire engendré par les étrangers, acoquinés avec les socialistes indigènes. La preuve de cette nocivité lui est fournit par la grève de 1918. Voila un climat qui expliquera en partie le repliement devant les réfugiés. L'obsession née en 1917 de l'afflux des réfractaires, déserteurs et autres réfugiés de guerre resurgira à la moindre pression sur le marché de l'emploi et à chaque vague d'étrangers en quête d'asile. La crise économique qui sévira après la première guerre, bientôt relayée par la crise des années trente, focalisera la hantise de la concurrence de la main d'oeuvre étrangère, ravivant ainsi les sentiments xénophobes.

Lutter contre la surpopulation étrangère

Le contexte international, qui relevait combien la sécurité intérieure était mal assurée, conduisit le gouvernement suisse à prendre une série de mesure en ce qui concernait les étrangers.

Un premier palliatif, une mesure d'urgence selon les termes, date du 21 novembre 1917 avec la création d'un office central de police des étrangers destiné à mieux coordonner les pratiques cantonales et à réunir les informations sur les étrangers jugés suspects. Une notion nouvelle prenait forme : la capacité d'accueil. Les permis d'établissement devaient se limiter à l'utilité économique des requérants. L'office était contesté, mais il n'en demeura pas moins. Il fut intégré à la Division de police du Département fédéral de justice et police (DFJP) le 28 décembre 1933. Au contraire des Etats-Unis, la Suisse ne pratiquait pas de quotas nationaux d'immigration, ce qui justifiait les contrôles puisque chaque cas devait être étudié individuellement. C'est ce qui permis d'opérer un "tri qualitatif". Dans une conférence, en 1937, Rothmund, qui avait pris à bras le corps le problème des réfugiés, résumait ainsi sa tâche : "débarrasser le pays de son fumier". Cette élégance ne l'empêcha pas d'être promu en 1929 à la direction de la Division de police. Il restait en outre chef de la Police des étrangers, secondé par son adjoint Bächtold. Voici comment l'un des collaborateurs de Rothmund définissait la Police des étrangers : "La Police fédérale des étrangers est le véritable organe fédéral de résistance à la surpopulation étrangère".

Deux révisions constitutionnelles donnèrent un cadre constitutionnel et législatif propre à fonder une véritable politique nationale de la population. Une initiative populaire de la Fédération patriotique suisse visait alors à rendre plus difficile les naturalisations, celle-ci fut refusée à une forte majorité populaire en 1922. Cependant, elle favorisa la discussion aux Chambres d'un nouvel article 44 de la Constitution, il sera accepté en mai 1928. On entre dans une nouvelle ère, en effet, l'acquisition de la nationalité n'est plus une condition mais une conséquence de l'assimilation. En 1912, une pétition réclamait déjà la naturalisation des étrangers établit depuis 15 ans sur le territoire. Cependant, pour beaucoup la Suisse ne doit pas devenir le refuge de tous ceux qu'aucun Etat ne veut reconnaître. La crainte de la surpopulation étrangère et de son impact négatif est toujours fortement ancré. Finalement, l'article constitutionnel adopté était bien timide. Une nouvelle discussion s'est ouverte dès 1924, elle concerne une révision constitutionnelle du droit d'établissement. Le Message du Conseil fédéral du 2 juin 1924 proposait une pratique ferme destinée à bloquer une fois pour toutes l'accroissement du nombre des étrangers. Le gouvernement institutionnalisait le critère le plus limitatif, celui de la "capacité de réception du pays". Le critère fixé était l'intérêt national, mesuré à l'aune de la quantité supportable des candidats à l'immigration. Aucun chiffre précis n'était énoncé. Mais tout en niant un droit d'asile, le Conseil fédéral affirmait sa volonté d'accueillir les porteurs "de grands courants d'idées combattus à l'étranger, mais conformes aux sentiments de notre peuple"... belles paroles, mais paroles seulement. Le 25 octobre 1925, un article 69 ter de la Constitution était adopté. Il laissait les cantons décider en matière de séjour, d'établissement et de tolérance, mais en suivant le droit fédéral. La Confédération pouvait statuer en dernier ressort. Cet article essentiel pour les réfugiés à venir introduisait définitivement le pouvoir central dans la politique d'asile (jusqu'ici il ne lui était que permis d'expulser les indésirables). L'article conférait aussi à la Confédération le droit d'intervenir dans les tolérances, autorisations de séjour précaires et révisables en tout temps qui auront une si grande importance plus tard pour les détenteurs de papiers insuffisants.