Le municipe risquait la faillite car souvent les magistrats qui s’occupaient des finances n’avaient pas de formation ou de talent pour la gestion financière. Au deuxième siècle, la situation financière de certaines cités s’aggrava. Pour l’Hispanie, on ne possède pas de documents qui démontrent la mise sous tutelle d’une cité. On constate seulement, à partir du deuxième siècle, l’apparition d’une nouvelle fonction: Celle de curateur (curator rei publicae)

Le curateur avait la charge de remettre sur pied les cités qui avaient des problèmes financiers. Rei publicae exprime ici le fait que chaque municipe était une petite république. Cette magistrature a été étudiée dès le XIXe siècle. A l’époque on a pensé voir dans la fonction de curateur l’indice irrécusable d’une évolution claire vers un certain étatisme centralisateur du pouvoir impérial sur les cités. Cette thèse était défendue par un des érudits du début du siècle, Théodore Mommsen. Il a vu chez ces curateurs un signe d’une évolution vers le centralisme dès la fin du Ier siècle et jusqu’à la fin du Haut empire. Comme si les curatores avaient une tutelle sur les finances. Cette thèse a été battue en brèche depuis une vingtaine d’années par des historiens modernes. A ce sujet la loi d’Irni nous apporte des informations ainsi qu’une multitude de municipes en Italie ou dans le reste de l’empire. A partir de ces recherches on arrive à un résultat assez différent de celui de Mommsen. Quelle que soit l’importance de la fonction de curateur, elle n’a pas l'intention centralisatrice que Mommsen et d’autres historiens dans son sillage lui ont donnée. Malgré tout, on assiste effectivement à une mainmise progressive du pouvoir central sur les cités. En particulier, l’empereur Dioclétien va, à la fin du IVe siècle, faire un usage important des curateurs de la république. Mais ceci ne signifie pas que dès la naissance de la fonction, le but était de diminuer le pouvoir des cités.

L’évolution de la fonction

1.   Vespasien se préoccupant déjà de la bonne santé des cités de l’empire créa, de façon assez timide, des commissaires impériaux chargés de faire le tour des cités.

2.   Sous Trajan, on voit apparaître les premiers curatores rei publicae. Ce qui est remarquable, c’est que ces curatores apparaissent en Italie. C’est également en Italie qu’on a le plus d’exemples de curateurs (150 exemples pour l’Italie entre Trajan et l’époque de Gallien vers 250 de notre ère).

Dans les provinces la progression de cette fonction a été très inégale et plutôt lente. Elle commença principalement dans les provinces sénatoriales au IIe siècle (Afrique proconsulaire, Asie...). Dans la partie orientale de l’empire, les curateurs étaient appelés logistes (logistai, vient de logos qui veut dire parole, mais aussi compte). Les provinces sénatoriales n’étaient pas sous l’emprise directe de l’empereur et pourtant c’est là que les premiers curateurs sont apparus dès la première moitié du IIe siècle. Dans la deuxième moitié du IIe siècle, on voit apparaître des curateurs plus seulement dans les provinces sénatoriales, mais aussi dans les provinces impériales (sous le règne d’Antonin le pieu et de Septime Sévère (192-212)). A notre grand étonnement, l’Espagne, toute province confondue, dans l’état actuel de nos connaissances, comptait très peu d’exemple de curateurs (pas plus de 5 ou 6 cas). Il faut peut-être en déduire que les cités de l’Espagne avaient des finances saines et n’avaient, par conséquent, pas besoin de curateurs.

Il est frappant de voir que cette progression s’est faite lentement aussi bien à l’est qu’à l’ouest, selon Denis Knoepfler cela prouve qu’elle n’était pas une volonté délibérée de l’empereur. Cette idée va donc à l’encontre de la thèse de Mommsen. Il n’y a pas de plan préétabli sorti du cerveau d’un empereur, il faudra attendre Dioclétien pour cela.

La charge de curateur

Il n’est pas facile de définir la fonction de curateur, on doit puiser pour y parvenir des renseignements dans des documents qui ne sont pas des textes constitutionnels mais des textes de tout autre nature. On n’en fait pas mention dans les Digestes par exemple (recueil des décisions des jurisconsultes, composé par ordre de l’empereur Justinien (règne au début du VIe siècle)). Si par exemple un municipe se mettait à brader les terres de la cité par malhonnêteté ou incompétence, le curateur était chargé de récupérer ces terres (même à des acheteurs honnêtes) pour que la cité retrouve ses revenus. On voit dans les carrières que les curateurs étaient nommés directement par l’empereur, ils n’appartenaient donc pas à la sphère du municipe. Le curateur était souvent un personnage à part dans la cité. On pourrait se demander si cette nomination était faite à l’instigation de l’empereur ou de la cité, qui, devant l’état de ses finances, demandait un curateur au pouvoir central. Les documents montrent qu’il y avait des liens étroits entre la cité, le curateur, l’empereur et son représentant, le gouverneur.

Exemples: On a retrouvé dans la cité d’Aphrodisias des inscriptions qui contenaient des lettres impériales. Une de ces lettres traite des curateurs. Cela montre qu’il existait une correspondance entre l’empereur et le curateur en mission. On trouve également souvent des inscriptions honorifiques élevées par une cité pour un curateur dans lesquelles les habitants le remercient pour avoir remis la cité sur la bonne voie. Parfois le municipe lui élevait même une statue et en faisait le patron (patronus) de la cité. Ces exemples nous montrent que les relations entre les curateurs et les cités étaient plutôt bonnes. Il semble donc légitime de penser que les curateurs n’étaient pas imposés aux cités.

Où se situait la fonction de curateur dans l’ensemble des carrières?

Tout d’abord, il faut savoir que cette fonction n’était pas une magistrature. Le curateur était élu de manière temporaire et exceptionnelle. Il y avait des curateurs à différents niveaux et cela dépendait de la grandeur de la cité. La fonction de curateur ne faisait pas partie de la carrière municipale. On ne pouvait donc pas exercer cette fonction dans sa propre cité. Cette fonction n’entrait pas dans la carrière des chevaliers, ce qui peut paraître étonnant puisque les procurateurs, magistrats qui s’occupaient également des finances, étaient de la classe des chevaliers. Cela prouve que les curateurs n’ont pas été mis en place par une volonté centralisatrice calculée. La plupart du temps, les curateurs appartenaient à la classe sénatoriale. Ce fait montre qu’il fallait que les curateurs aient une autorité naturelle, qu’ils aient une magistrature, et qu’ils soient riches (pour ne pas être tenté par la corruption). Souvent les curateurs étaient d’anciens préteurs. En fait, on constate surtout qu’il n’y avait pas de règles précises. Ceci prouve que c’était bien une fonction et non une magistrature. Curateur était une fonction qui ne faisait pas partie du cursus honorum.

En Bref: La fonction du curateur est très révélatrice quant aux problèmes que nous voulons traiter. Elle apparaît plus ou moins au deuxième siècle. En Occident on les appelait «curatores civitatis» et en Orient «logistai». La fonction de curateur était une charge confiée à d’anciens magistrats ou à des magistrats en exercice, à un moment ou un autre pour examiner les finances d’une cité qui n’était pas la leur. La curatelle n’était pas une magistrature régulière et les personnes qui s’en chargeaient bénéficiaient d’un certain prestige. Les chevaliers ne sont pratiquement jamais attestés en tant que curateur, même si on pourrait croire le contraire puisque les chevaliers s’occupaient souvent d’argent.

Le pouvoir des curateurs

La curatelle était un service que l’empereur prétendait rendre aux cités pour régler leurs conflits financiers. Les curateurs étaient chargés de contrôler toute l’administration financière quand la cité était au bord de la faillite et que les magistrats ne pouvaient pas rétablir la situation. Ils examinaient la reddition des comptes des magistrats. Ils devaient contrôler que les locations des terres et des immeubles avaient été faites correctement. Les curateurs en Occident semblent avoir eu des compétences plus larges: Ils pouvaient se substituer aux magistrats des villes (Le fait qu’ils fassent parfois exécuter des travaux montrent qu’ils prenaient la place des magistrats). On a l’impression que les logistai avaient moins de pouvoirs, mais sommes-nous, dans ce cas, tributaires de la documentation? Au IIe et IIIe siècle, on ne possède pas d’exemple de curateurs tranchant des conflits. Ils n’étaient donc pas juges. Lorsqu’il y avait conflit, on confiait l’instruction au gouverneur de la province ou si cela se passait en Italie aux tribunaux de Rome (aux Iuridici, tribunaux d’Italie itinérants) puisqu’il n’y avait pas de province d’Italie. La présence de curateurs en Italie montre que la situation dans la péninsule n’était pas meilleure qu’ailleurs.

Les curateurs étaient-ils l’instrument de l’empire pour mettre les cités sous tutelle?

Première phase : Des curateurs pour les cités

La présence de ces fonctionnaires impériaux pose la question de savoir s’il y a eu une restriction de l’autonomie municipale par l’empire. Il y avait une idée dominante dans l’historiographie qui pensait qu’à partir de 100, il y eut conflit entre le pouvoir impérial et les cités, en somme ingérence du pouvoir central. Cette idée a été mise à mal par les études de François Jacques. Aujourd’hui, on est plus prudent et on pense qu’il n’y a pas eu de volonté d’ingérence. Il est absurde de croire à l’antagonisme entre l’empire et les cités car elles étaient l’intermédiaire entre les habitants et l’empereur. L’empire est tout simplement inconcevable sans cité. Par conséquent, les empereurs n’ont cherché à intervenir qu’en cas de nécessité, il n’y a pas eu de volonté de soumission des cités portée à tout l’empire. Preuve en est le cas de l’Espagne: on a trouvé peu de cas de curatores dans les provinces d’Espagne alors que le nombres de cités était très élevé. Si les empereurs avaient voulu mettre systématiquement la main sur les cités par l’intermédiaire des curatores, on devrait trouver beaucoup plus de cas en Espagne. Les curatores n’ont pas été créé contre les cités, mais pour les cités. Par contre vers les années 300, la situation a changé. Les empereurs ont vraiment mis les cités sous contrôle impérial.

Deuxième phase : la curatelle devient permanente dans les cités

Les curatores du début du IVe  siècle sont désormais les plus hauts magistrats de la cité. Ils sont devenus les représentants du pouvoir impérial et les maîtres de la cité. La curatelle a changé de caractère: elle est maintenant une institution permanente et qui existe dans toutes les cités. Le fait que la curatelle ait aboutit à cet état au début du bas empire a trompé les historiens sur le haut empire. Puisque l’on connaissait l’aboutissement, la tentation était grande de penser que cet aboutissement était le résultat d’une évolution de mainmise sur les cités depuis le haut empire. Eusèbe de Césarée nous donne un exemple de ces curateurs du début du IVe siècle dans son histoire ecclésiastique, au livre 9 (événement contemporain à l’auteur). «Ta sollicitude (il s’adresse à l’empereur) doit écrire au curateur puis aux autres magistratures». Ce passage montre que le curateur est la roue de transmission entre l’empire et la cité. De plus ce texte est corroboré par d’autres documents. On sait qu’en 260 encore, la situation de la curatelle n’était pas la même. Il s’est donc passé quelque chose entre 260 et 300 qui a fait changer la fonction. L’empire a connu dans ces années là une crise qui a dû provoquer ce changement: 260-270 sont des années marquées par des craquements de l’empire. Les premières grandes invasions surviennent aussi bien en Occident qu’en Orient. En Occident, ce sont les Alamans (ils réussissent même à prendre la ville d’Avenches). Ce n’est pas pour autant la fin de l’empire (la ville d’Avenches va se remettre de cette invasion). La condition générale des cités est en baisse. Les cités sont appauvries par les invasions, mais aussi par les troupes romaines elles-mêmes chargées de la sécurité de l’empire. Entre 260 et 280, il y a un passage à vide dans l’empire romain. Deux preuves de cette baisse générale des cités:

1.  On constate que les cités grecques d’Orient ont émis un monnayage de bronze jusqu’en 260. Le monnayage est une marque d’autonomie. 260 est donc la date d’une perte d’autonomie, mais montre aussi la présence d’une crise financière car les cités n’avaient plus d’intérêts à émettre de la monnaie.

2.   A cette époque, il y a une baisse des inscriptions monumentale dans tout l’empire. C’est une preuve de la déconfiture des cités et du manque de moyens qu’elles subissent.

Ce n’est pas un hasard si les curateurs ont obtenu peu après de nouvelles fonctions. Cela veut dire qu’il y a eu réforme pour rétablir la situation critique. A partir de 280, Dioclétien fit des réformes pour surmonter la crise, il a redécoupé la carte de l’empire en plus petites provinces. Pour les cités cette première réforme a eu des conséquences importantes, elles se sont retrouvées dans des circonscriptions plus petites et par conséquent le contrôle des gouverneurs de province était plus important. Les gouverneurs de provinces s’entouraient de fonctionnaires impériaux dont les curateurs. La deuxième réforme voulut relever les cités minées en installant une mainmise du pouvoir impérial sur les cités par l’entremise des curateurs. Si la théorie d’une ingérence progressive des empereurs sur les cités est fausse, cela ne veut pas dire que ce fait n’ait pas eu lieu. Il n’y a simplement pas eu d’évolution, ce changement est dû à une réforme. L’erreur était de croire que le haut empire s’est arrêté au milieu du IIe siècle, mais en fait, il a duré jusqu’aux Sévères. La cassure dans l’empire survient vers 260, c’est d’ailleurs ce qui délimite le haut empire du bas empire.