"... Alors qu’au XIXe siècle la neutralité avait pour but essentiel le développement du commerce, la Guerre Mondiale avait fait réapparaître l’idée première de l’institution: s’efforcer de rester à l’écart du conflit. En 1939-1940, on a pu constater que les deux  "buts" avaient fait faillite...

Il est permis de croire que le monde d’irréalité et de fiction dans lequel nous avons vécu au sujet de la neutralité n’a pas peu contribué à la succession de catastrophes qu’elle a subies depuis quelque temps.

La plupart des neutres restants sont en train de devenir  "totalitaires" eux aussi; c’est pour eux l’unique moyen de survivre. L’Etat est devenu entrepreneur et commerçant. Il convient de remarquer, d’autre part, que les notions classiques de la contrebande et du blocus ont perdu toute leur valeur. Dans les guerres modernes, toutes les marchandises peuvent avoir une utilité militaire. Elles passeraient toutes sur les listes de contrebande, si ce procédé était encore nécessaire, mais le système du « blocus » perfectionné aboutit au même résultat. Contrebande et blocus ont pris une telle extension qu’ils ont fini par se recouvrir complètement.

Si des Etats neutres « commerçants » exportent des marchandises à destination d’un belligérant, l’autre belligérant, lésé de ce chef, ne pourrait-il accuser le neutre de commettre un acte hostile? Dans bien des cas, la position géographique des Etats non-participants suffit à résoudre le problème. Mais il en est autrement quand l’Etat neutre se trouve placé entre les belligérants. A défaut de principes généraux, il faut trouver un modus vivendi qui règlera les rapports des non-participants avec les Etats en guerre, en tenant compte du bouleversement économique et social que nous avons signalé.

Pour dégager quelques nouvelles tendances, rien n’est plus instructif que l’étude des relations internationales du crédit. Alors que le droit classique interdisait formellement l’octroi de crédits par des gouvernements neutres à des belligérants, nous avons vu qu’au cours de là guerre de 14-18, plusieurs Etats neutres (la Suisse notamment) avaient été obligés d’ouvrir de larges crédits à des Etats en guerre. Ils s’étaient tirés de cette situation fausse en s’efforçant d’accorder les mêmes avantages aux deux camps. Une nouvelle pratique s’est donc dessinée à l’abstention rigoureuse requise par le droit classique s’est substituée une règle nouvelle d’impartialité active par l’égalité de traitement des belligérants.

L’Entre-Deux-Guerres a confirmé qu’en ce qui concernait les crédits, la règle traditionnelle d’abstention était devenue caduque. Les gouvernements ont pris l’habitude de subventionner leur commerce d’exportation en ouvrant des crédits aux acheteurs étrangers ils se sont mis, peu à peu, à diriger la plupart des opérations financières sans lesquelles le commerce moderne ne saurait exister.

Au cours de cette période, il y eut un timide effort d’adaptation au nouvel état de choses. La Convention de La Havane sur la Neutralité Maritime (1928), simple recodification des règles classiques, prévoyait une exception à la règle d’abstention gouvernementale pour les crédits destinés à faciliter l’exportation de denrées alimentaires et de matières premières. Mais tous ces produits peuvent avoir la plus grande utilité militaire. Cette convention admet donc que les gouvernements neutres soient appelés à participer activement à tout un trafic de contre­bande.

L’effroyable chaos provoqué par la seconde guerre ne saurait donner naissance à des règles nouvelles. Mais il est possible de mentionner quelques faits

1. La neutralité, en tant qu’institution juridique, s’est révélée insuffisante pour protéger avec une efficacité complète l’indépendance et la liberté de nombreux pays (alors qu’en 1914, son insuffisance s’était limitée au côté économique et commercial). Il est cependant des pays (la Suisse par exemple) pour lesquels elle a gardé toute sa valeur.

2. Elle s’est vue remplacée, dans plusieurs cas, par une forme nouvelle, singulièrement imprécise, la "non-belligérance", situation d’un Etat dont les sympathies vont à l’un des camps et qui, sans intervenir immédiatement, entend lui apporter toute l’aide possible. Alors que la neutralité est un régime juridique, la non-belligérance n’est qu’un état de fait qui ignore toutes les règles d’impartialité. Elle ne peut être qu’une étape intermédiaire sur le chemin de l’intervention (exemple l’Italie et, vraisemblablement, les Etats-Unis, ainsi que certains pays sud-américains).

3. La question des emprunts d’Etats belligérants et d’émissions sur territoire neutre ne joue plus aucun rôle pratique. La plupart des pays neutres ont depuis longtemps interdit toute exportation de capital, sauf pour des besoins précis de l’économie nationale. La guerre a forcé les Etats où régnait encore une apparence de libéralisme à prendre d’énergiques mesures pour éviter l’exode de l’or, nécessaire à la défense et à l’économie du pays et pour réglementer le commerce extérieur. En revanche, les Etats ont pris l’habitude de s’ouvrir des crédits pour l’achat de marchandises et de matières premières. Ce nouveau procédé est utilisé tant par les belligérants que par les neutres.

4. Il est remarquable de constater qu’un groupe des belligérants a réussi le tour de force de bâtir en quelques années une puissante économie de guerre presque sans aucune réserve d’or et de devises et sans avoir accès aux marchés financiers étrangers. Il est vrai que ces pays, dans les années qui ont précédé la guerre actuelle, ont été puissamment aidés par des capitaux provenant du groupe même d’Etats contre lequel ils se battent aujourd’hui. Ils mènent la lutte sans espérer recevoir beaucoup d’argent ou de matériel de l’étranger et ils en sont réduits à conquérir de nouveaux Etats pour obtenir les produits qui leur sont indispensables. Dès avant cette guerre, le problème de l’argent et des échanges monétaires avait perdu presque toute son importance dans le système autarcique des pays totalitaires.

5. L’autre groupe d’Etats, qui possède de grandes richesses, n’a pas besoin de recourir aux marchés financiers étrangers qui sont d’ailleurs presque tous fermés. Il doit procéder à une mobilisation totale des richesses nationales, ce qui aboutit à la Suppression graduelle de la propriété privée.

6. Les neutres mènent une existence anormale et précaire. Il est devenu impossible de parler de droits, tout au moins pour les petits Etats européens qui se trouvent encore à l’écart du conflit. Tout leur effort consiste à n’indisposer ni l’un ni l’autre des belligérants, et ils sont obligés de céder aux pressions du groupe le plus rapproché (cas de plusieurs Etats balkaniques, par exemple). Les neutres d’outre-mer se rapprochent toujours plus du conflit. A moins d’une issue très rapide, il est probable qu'ils y seront finalement entraînés. Les petits Etats encore préservés s’efforcent de ne donner aux belligérants aucun motif d’intervention.

7. Si la confusion des actes individuels et des actes gouvernementaux a eu pour effet de donner à l’Etat neutre un rôle actif dans le domaine économique (ce qui est contraire aux règles des Conventions de la Haye), elle a eu des conséquences inverses dans le domaine de l’opinion. Plus d’un neutre s’est vu contraint d’imposer à sa population une réserve très grande, car un des groupes de belligérants n’a pas admis la non-responsabilité de l’Etat neutre pour les manifestations d’opinion de ses ressortissants. Le phénomène n’est d’ailleurs pas général; il dépend avant tout de la situation géographique du neutre.

Nous avons montré que les Conventions de la Haye sur la neutralité terrestre et maritime correspondaient à un système politique, économique et social entièrement périmé en 1939. Il n’en reste pas moins que tous les Etats en guerre ont invoqué successivement tels articles de ces conventions. On vit dans un monde de chimères et de fictions qui n’est guère propice à l’élaboration de nouvelles règles. Il serait sans doute souhaitable qu’une organisation internationale efficace permit d’éliminer la neutralité, mais cela impliquerait l’abandon des souverainetés étatiques, ou la suppression des guerres. Il est peu probable qu’un tel progrès se réalise à brève échéance..."