Le comportement économique de l'Etat neutre relève de deux ordres de considération: le droit de la neutralité et la politique de neutralité.

1 - Le droit de la neutralité peut se définir comme «l'ensemble des droits et des devoirs internationaux qui sont inhérents à l'état de neutralité» (message du Conseil fédéral aux Chambres en 1919). Dans le domaine économique, ce droit se résume dans les articles 2, 5, 7 et 9 de la V Convention de La Haye (1907). C'est là le corps des règles auxquelles doit se soumettre tout Etat qui se veut neutre et veut être considéré comme tel.

2- La politique de neutralité est tout autre chose. On peut la caractériser comme «l'attitude d'un Etat neutre dans les affaires qui ne sont pas réglementées par le droit de la neutralité, mais sur lesquelles la neutralité exerce une influence indirecte» (message du Conseil fédéral en 1919)2. Cette attitude est affaire d'appréciation politique et peut conduire l'Etat neutre à aller au-delà des prescriptions du droit de la neutralité. On est donc ici dans le domaine de l'arbitraire. Cet arbitraire, il est vrai, est tempéré par la coutume, laquelle découle de la pratique des Etats; mais cette coutume n'a rien d'obligatoire. A la veille de la Seconde Guerre mondiale, dans le domaine économique, la coutume tient pour l'essentiel dans l'extension de l'égalité de traitement des belligérants au-delà des cas précis prévus par la V Convention de La Haye (commerce et transit de matériel de guerre).

Par opposition au droit de la neutralité, clair et impératif, la politique de neutralité a quelque chose de flou. Le malheur veut que le comportement économique de l'Etat neutre soit beaucoup plus largement «couvert» par celle-ci que par celui-là. D'où, dans une certaine mesure, les difficultés du neutre face aux belligérants. Tout dépend en fin de compte de la crédibilité de la politique pratiquée par le neutre: si cette politique se rapproche de la coutume ou alors crée la coutume par une conduite constante et invariable, il y a de fortes chances qu'elle soit admise par les belligérants, dans le cas contraire, elle risque de poser des problèmes. Déterminer si un Etat a été neutre économiquement revient donc à se demander tout d'abord si cet Etat a agi en conformité avec le droit de la neutralité et subsidiairement quelle politique de neutralité il a pratiquée. Qu'en est-il de la neutralité de la Suisse pendant la Seconde Guerre mondiale? Dans le domaine militaire, la neutralité de la Suisse n'a jamais été mise en doute, ni par les belligérants entre 1939 et 1945 ni par l'historiographie subséquente. Il n'en va pas de même dans le domaine économique. Ici, le débat fait rage. Le jugement porté sur l'attitude de la Suisse oscille entre deux pôles. Dans le camp des spécialistes du droit international et chez certains historiens de la génération aînée, c'est l'apologie. Dans le camp des historiens de la génération plus récente, c'est la mise en doute, voire en accusation: la Suisse n'aurait assuré sa survie économique - ou son bien-être - qu'au prix de concessions unilatérales en faveur de l'effort de guerre allemand et aurait, à la limite, rompu avec la neutralité.

Une question préalable se pose: lorsque la Suisse entre dans le conflit en 1939, adhère-t-elle au principe de la neutralité, et si oui, de quelles règles de neutralité se réclame-t-elle dans le domaine économique? La réponse est claire: la Suisse se place d'emblée sur le terrain de la V Convention de La Haye, ne se reconnaissant dans le domaine économique d'autres obligations que celles qui découlent de ce document. Est-ce à dire que dans l'espace laissé libre par le droit de la neutralité le gouvernement helvétique ne se juge lié par aucune obligation ou usage? Il ne semble pas. Même s'il se réserve au départ la plus grande marge de manoeuvre possible, l'exécutif n'en reconnaît pas moins tout au long de la guerre l'existence d'une coutume, qui prescrit l'égalité de traitement dans tout le domaine économique. Les juristes de la couronne (D. Schindler) adoptent le même point de vue et s'en inspirent dans les avis de droit qu'ils sont appelés à rédiger sur diverses questions. Reste à déterminer dans quelle mesure la pratique correspond à l'idéal. Pour y voir clair, le mieux est de reprendre un par un les points sur lesquels portent les critiques des historiens actuellement. Ce sont d'ailleurs en gros les mêmes que ceux sur lesquels ont porté les critiques des belligérants pendant la guerre.

Politique commerciale

Je ne m'arrêterai pas longtemps sur cet aspect, car c'est celui qui donne le moins lieu à contestation. Tous les historiens s'accordent à reconnaître que la Suisse ne pouvait pas faire autre chose que ce qu'elle a fait: complètement encerclée par les forces de l'Axe, elle a vu dès 1940 son commerce avec l'Allemagne augmenter dans des proportions vertigineuses, tandis que du fait du blocus et du contre-blocus ses échanges avec l'empire britannique reculaient fortement. On est donc bien loin de la thèse du «courant normal» défendue par certains juristes. Ce sont en fait les Alliés qui ont invoqué l'argument du «courant normal», pour essayer de limiter les livraisons à l'Allemagne; mais tant le gouvernement que les jurisconsultes du Département politique ont combattu avec la dernière énergie la reconnaissance d'un tel principe. Il n'y a pas eu pour autant bris de neutralité: l'inégalité quantitative des échanges n'est proscrite ni par le droit de la neutralité ni par la coutume; ce qui est proscrit, c'est l'inégalité de traitement. Or, de ce point de vue, la Suisse s'est montrée intransigeante, résistant à toutes les pressions destinées à lui faire cesser ses relations commerciales avec l'un ou l'autre des belligérants (pression allemande dans ce sens au cours de l'été 1940, pression alliée dans ce sens depuis septembre 1944).

Il ne faut cependant pas nier des ombres au tableau. Une question en particulier se pose: c'est celle de la politique suivie en matière d'exportation de matériel de guerre. Par deux fois, sous la pression des Alliés, la Suisse a modifié son attitude: une première fois, en septembre 1939, lorsque l'interdiction d'exportation promulguée peu auparavant a été levée; une seconde fois, en septembre 1944, lorsque le gouvernement est revenu à l'interdiction. En soi ces mesures, qui ont été appliquées également à tous les belligérants, n'ont rien de contraire à la Convention de La Haye. Le problème, s'il y en a un, se situe à un autre niveau: à celui de la crédibilité de la politique de neutralité. L'interdiction de septembre 1944 est en effet en contradiction avec l'attitude adoptée sur une question analogue par le Conseil fédéral en décembre 1914. Il y a là dans l'exercice de la politique de neutralité un élément d'incertitude, qui constitue une faiblesse.

Relations financières et monétaires

Je m'arrêterai plus longuement sur cet aspect, à la fois controversé et mal connu. Le sujet se divise en deux questions, qui sont étroitement liées, mais que je distinguerai pour la clarté de l'analyse: les achats d'or et la politique de crédits aux belligérants.

a) Achats d'or: on sait, depuis l'étude de D. Bourgeois et l'article de P. Utz, que la Banque nationale a accepté d'acheter de l'or à la Reichsbank, lui fournissant en contrepartie des francs suisses utilisés pour l'achat de matières stratégiques dans divers pays, en particulier en Espagne, au Portugal et en Roumanie (achats d'or pour 1,6 milliard de francs selon Utz, pour 1,2 milliard en réalité). Ces transactions, déjà très mal vues par les Alliés pendant la guerre, ont été jugées sévèrement par l'historiographie helvétique. La critique porte essentiellement sur deux points: la provenance de l'or acheté et l'orientation unilatérale de ce commerce. Les commentateurs soulignent qu'il s'agit d'or pillé ou réquisitionné par l'Allemagne et qu'avant même les avertissements lancés par les Alliés - depuis le début de 1943 - la Suisse le savait. C'est d'ailleurs la raison qui aurait incité des pays comme la Suède ou le Portugal à refuser l'or allemand et à se faire payer par l'Allemagne en francs suisses; la Banque nationale aurait ainsi servi à «blanchir» les liquidités internationales du Reich. En outre, ces achats d'or auraient constitué une concession unilatérale en faveur de l'Allemagne. Si l'on suit cette argumentation, il y aurait là indéniablement une attitude discutable du point de vue de la neutralité. La consultation des Archives fédérales et un effort de clarification permettent cependant de nuancer sérieusement ces jugements. Les achats d'or de la Banque nationale ne constituent pas des mesures exceptionnelles; ils s'inscrivent en fait dans le fonctionnement du régime monétaire institué par la législation d'avant-guerre (loi de 1931 et arrêté de 1936). Dans ce cadre, le franc est déclaré inconvertible, mais la Banque nationale a l'obligation de le maintenir à un niveau constant face à l'or et aux devises, obligation qui a pour corollaire celle de l'échanger à prix fixe contre de l'or dans les relations avec les autres banques centrales. La Banque est donc chargée de la régularisation du franc. Et ce sont précisément ses achats - ou ses ventes - d'or aux autres instituts d'émission qui lui permettent de le faire. A cette fonction monétaire ces mouvements ajoutent d'ailleurs une fonction conjoncturelle: ils donnent à la Banque nationale la possibilité de vendre de l'or sur le marché interne, de manière à freiner l'inflation. Or, au cours de la guerre, une forte pression s'exerce sur le franc suisse: c'est en effet la seule monnaie - ou presque - dont le marché soit libre et dont la valeur soit stable et reconnue partout - ce dernier avantage étant lié à la neutralité du pays. Dans ces conditions, des achats d'or s'imposent pour éviter une hausse du franc. C'est là l'explication des transactions avec la Reichsbank. Mais ce mécanisme, il faut le souligner, ne fonctionne pas à sens unique; il opère aussi avec les banques centrales « alliées »: c'est plus du triple de l'or allemand qui est repris de ce côté. On dira peut-être que la Banque nationale n'est pas un service de l'Etat et que cette question ne relève pas de la problématique de la neutralité. Ce serait oublier que la Banque a un statut semi-public et que ses activités sont largement politiques, surtout en temps de guerre.

Qu'est-ce qui conditionne le mécanisme des mouvements d'or entre 1940 et 1945? Les besoins de la conjoncture monétaire ou économique, bien sûr; mais aussi - et c'est là une nouveauté - des considérations de politique de neutralité. Jusqu'en 1942, ces considérations ne semblent pas avoir joué un grand rôle; mais, à partir de 1943, à la suite des avertissements lancés par les Alliés, elles pèsent d'un poids toujours plus grand. Ce sont elles qui déterminent dans une large mesure la Banque nationale à maintenir le mécanisme de l'or ouvert aux deux camps. La chose ne va pas de soi, en effet, car d'un côté comme de l'autre se présentent de grosses difficultés. Du côté allié, l'obstacle réside dans le gel des avoirs neutres aux USA et dans le blocage de l'or de la Banque d'Angleterre. En conséquence, l'or vendu par les Alliés à la Banque nationale reste outre-mer. Ces mesures, si elles n'entravent pas la politique monétaire de la Banque, gênent sa politique conjoncturelle: ne disposant pas librement de l'or allié, la Banque redoute de ne pouvoir intervenir sur le marché interne pour freiner l'inflation. Dans ces conditions, de fortes reprises d'or allié ne lui paraissent pas particulièrement souhaitables. Ce qui l'y pousse malgré tout, c'est l'utilité de ces reprises - dans certaines limites - pour la régularisation du cours du franc. C'est aussi - et l'on aborde la problématique de la neutralité - un certain désir de tenir la balance égale entre les belligérants. C'est enfin et surtout - et l'on entre plus profondément dans la problématique de la neutralité - la pression de l'exécutif fédéral: lorsque à partir de l'automne 1943, la Banque nationale, pour des raisons de politique monétaire, refuse de s'engager à absorber plus d'or américain, le Département politique intervient au nom d'une politique de neutralité bien comprise et, après avoir imposé son point de vue au sein du Conseil fédéral, fait revenir la Banque sur sa décision (mars 1944).

Dans les relations avec la Reichsbank, des difficultés apparaissent également. La principale vient de la pression exercée par les Alliés depuis l'été 1943 pour faire cesser les achats d'or allemand. D'où une situation difficile pour la Banque nationale, consciente de l'éventualité de plus en plus probable d'une défaite allemande et du risque de devoir restituer cet or ou en tout cas de ne pas pouvoir le mobiliser. Or, en dépit de la gravité de la menace, l'institution refuse de céder. Les arguments qu'elle avance sont de deux ordres: d'une part des raisons de politique conjoncturelle - renoncer à l'or allemand reviendrait à se priver d'une importante possibilité d'intervention sur la conjoncture, puisque l'or allié n'est pas mobilisable; d'autre part et surtout, des considérations de politique de neutralité - la Banque estime qu'un refus unilatéral à l'adresse de l'Allemagne constituerait une violation de la neutralité. Encore une politique de neutralité en la matière n'est-elle vraiment digne de ce nom que si l'or repris n'est pas de provenance jugée discutable. C'est la raison pour laquelle la Banque, dès les premiers avertissements alliés, s'entoure de diverses précautions: soin à ne pas reprendre de l'or allemand au-delà des limites estimées des réserves de la Reichsbank en 1939 et assurance exigée de l'origine licite de l'or.

Comme on le voit, tant la Banque nationale que l'exécutif fédéral font intervenir des considérations de politique de neutralité. Je ne veux pas dire par là que ces considérations guident comme un phare toute l'action de la banque centrale. Ce que celle-ci cherche à faire valoir en premier lieu, ce sont évidemment les besoins de son fonctionnement - les impératifs de sa politique monétaire et de sa politique conjoncturelle. Mais ces besoins entrent à l'occasion en conflit avec les objectifs de l'un ou l'autre belligérant. C'est alors que le problème de la neutralité se pose. Il ne se pose pas tant sous la forme d'une norme spontanément admise que sous celle d'une justification ou d'une parade à opposer aux belligérants. Mais la réponse n'en constitue pas moins une contrainte; et de contrainte en contrainte s'ébauche progressivement une politique de neutralité. En conclusion, les achats d'or de la banque centrale, loin de constituer des opérations «exceptionnelles», s'inscrivent dans le cadre de mécanismes économiques normaux. Ces mécanismes fonctionnent en principe dans les relations avec les deux camps. Lorsque à partir de 1943, les aléas de la guerre menacent de les faire jouer au profit d'un seul belligérant, ce sont les impératifs d'une politique de neutralité largement comprise qui les maintiennent «ouverts».

b) Crédits aux belligérants: on sait que la Suisse a accordé à l'Axe d'énormes avances de clearing: environ 850 millions de francs pour l'Allemagne, à quoi s'ajoutent des crédits spéciaux d'une valeur de 100 millions de francs. De telles transactions sont conformes au droit de la neutralité, ou plus exactement à la coutume. Elles posent cependant un problème: on peut se demander si l'Axe n'est pas le seul camp à en avoir bénéficié et si par conséquent il n'y a pas eu inégalité de traitement. C'est ce que semblent suggérer divers commentateurs et ce que les Alliés ont reproché ouvertement à la Suisse. En fait, la question ne peut se résoudre que si on la replace dans le cadre des mouvements d'or. On a vu plus haut que la Suisse a repris des Alliés de l'or bloqué. Ces reprises recouvrent en fait des opérations de crédit en faveur de l'Angleterre et des Etats-Unis. Voyons la chose d'un peu plus près, et cela à partir de l'exemple américain. Depuis l'été 1942, les relations économiques avec les Etats-Unis sont dominées par deux grands problèmes: celui du paiement des exportations suisses outre-mer et celui des besoins financiers du gouvernement américain. Du fait du blocus américain, les importations suisses depuis les Etats-Unis reculent fortement, tandis que les exportations à destination des Etats-Unis se maintiennent, voire augmentent. De déficitaire qu'elle était, la balance commerciale devient fortement excédentaire pour la Suisse. Et pas seulement la balance commerciale, mais la balance des comptes en général, car le gel des avoirs suisses aboutit - pour des raisons techniques qu'il serait fastidieux d'exposer ici - à «neutraliser» les autres catégories de flux. Or, en raison du gel, les paiements en faveur des exportateurs suisses se font aux Etats-Unis sur des comptes bloqués, sans possibilités de transfert: les dollars ainsi accumulés ne peuvent être utilisés que dans la mesure où ils sont revendus à des importateurs suisses; le surplus reste bloqué, converti en or. Dans ces conditions, un excédent de la balance pose des problèmes; à moins qu'un système de change flexible soit adopté, qui aboutisse à rééquilibrer les flux. Mais, comme on l'a vu, le régime monétaire en vigueur s'y oppose

Une difficulté supplémentaire vient du fait que le commerce d'exportation de la Suisse avec les pays d'Amérique du Sud et du Moyen-Orient passe par le détour de dollars bloqués: depuis 1942, les achats de ces pays en Suisse sont payés sur des comptes dont leurs ressortissants disposent aux Etats-Unis, et qui sont des comptes bloqués - ceci alors que le paiement de leurs ventes en Suisse est exigé en francs suisses. Des dollars s'accumulent ainsi aux Etats-Unis en faveur des exportateurs suisses, sans possibilité de réemploi sur place et sans possibilité de transfert. Les exportateurs suisses risquent donc de ne pas pouvoir disposer de leurs créances en dollars. C'est la raison pour laquelle la Banque nationale accepte depuis la fin de 1941 de leur avancer la contrepartie en francs suisses. Au départ, cette mesure était conçue comme un soutien temporaire et limité. Mais avec l'évolution du commerce «dollar» depuis mi-1942, la perspective se modifie: la planche à billets doit rouler à tours forcés. Des contingents sont alors fixés par la Banque nationale, pour essayer de freiner la poussée inflationniste (depuis août 1943). Mais ces contingents suscitent des difficultés avec le gouvernement américain, car ils ont pour effet d'entraîner la création d'un marché des changes parallèle à New York, où les détenteurs d'excédents hors contingents cherchent à se débarrasser à n'importe quel prix de leurs créances. Or, le Trésor américain ne peut pas tolérer, pour des raisons économiques et politiques, un affaiblissement, même sectoriel, du dollar. La situation est d'autant plus complexe que la poussée exercée contre le dollar provient en partie du Trésor lui-même. Le gouvernement américain cherche en effet à se procurer à New York des francs suisses en grandes quantités: il en a besoin pour la défense de ses intérêts dans les pays de l'Axe - par l'intermédiaire de la Suisse notamment - et pour les dépenses de ses services secrets en Europe.

Telle est la situation des relations financières entre la Suisse et les Etats-Unis depuis l'été 1943. C'est dans cette situation que s'engagent les pourparlers entre la Banque nationale et le Département politique évoqués plus haut. Dans le souci de tenir la balance égale entre les belligérants, le Département encourage la Banque à élargir les contingents de reprise de dollars-or et à répondre aux besoins financiers du gouvernement américain en lui faisant des avances massives contre de l'or «bloqué». Puis, devant les limites que la Banque cherche à imposer à ses engagements, la Confédération décide d'intervenir elle-même massivement (novembre 1943-mars 1944). Désormais, banque centrale et Confédération s'épaulent pour soutenir le commerce «dollar» et pour assurer les dépenses en francs suisses du Trésor: ce qui a pour effet d'éliminer le marché parallèle du change et de soutenir le dollar. A travers les mécanismes de la reprise de dollars et de l'achat d'or, la Suisse a donc accordé d'importantes avances aux Alliés - non seulement aux Etats-Unis, mais aussi à l'Angleterre. Ce sont environ 2,5 milliards de francs qui ont été mis ainsi à leur disposition, dont 1,5 milliard à peu près pour les Etats-Unis.

En conclusion, il se peut, comme on l'a souligné, qu'avec le crédit de clearing la Suisse ait offert au Reich ce qu'elle ne lui aurait jamais offert en temps de paix. Mais cette affirmation est également vraie des relations avec les Alliés. Reprises d'or et avances, étroitement mêlées - les unes étant les vecteurs des autres jouent un rôle pour ce camp aussi. Elles ne servent peut-être pas directement à l'achat de matériel de guerre; mais leur fonction n'en est pas moins importante, notamment celle de soutien du dollar, sur laquelle insiste le Trésor. En outre, et il faut le souligner, les concessions faites aux Alliés « coûtent » plus à la Suisse que celles faites au Reich - non pas d'un point de vue financier, mais d'un point de vue macro-économique. Les avances de clearing recèlent, ne l'oublions pas, un certain potentiel inflationniste; elles sont certes couvertes dans le cadre du budget fédéral par les recettes de l'emprunt; mais l'effet de réallocation de la masse monétaire ainsi obtenu est considéré par le Département des finances comme générateur d'une certaine inflation. Les achats d'or allemand ont en revanche une vertu inverse: les francs suisses libérés au profit du Reich sont surtout dépensés hors de Suisse, tandis que le métal mis à la disposition de la Banque nationale donne à celle-ci les moyens d'une politique conjoncturelle (ventes d'or sur le marché). Dans ces conditions, le potentiel inflationniste du clearing est «neutralisé», et plus que «neutralisé», par les achats d'or. Il n'en va pas de même des avances faites aux Alliés: celles-ci exercent un effet inflationniste sans antidote. Si le mécanisme des francs avancés par la Confédération est légèrement inflationniste (même cas que pour les avances de clearing au Reich), celui des francs avancés par la Banque nationale l'est massivement: c'est la planche à billets qui assure le financement. Or, les reprises d'or auxquelles correspondent ces opérations restent «stérilisées», non mobilisables à des fins conjoncturelles - du moment que le métal reste immobilisé outre-mer. Il s'agit donc dans une perspective macro-économique d'un véritable sacrifice. Ce sacrifice n'a pas été consenti facilement: entre la banque centrale et le Département politique, de vives tensions se sont manifestées; les impératifs de la politique monétaire et conjoncturelle ont croisé le fer avec les exigences de la politique de neutralité. Finalement, ce sont ces dernières qui l'ont emporté.

Conclusions

Dans les domaines qui relèvent du droit de la neutralité, comme le commerce d'armes, la Suisse s'est maintenue sur le terrain des dispositions de La Haye; elle a certes exploité toute la marge de manoeuvre laissée par le droit international - et cette marge est grande - pour faire des concessions, mais ces concessions sont dans l'ensemble restées dans les limites autorisées. Dans les domaines, beaucoup plus flous, qui relèvent de la politique de neutralité: relations monétaires et financières, la pratique suivie a été beaucoup moins restrictive et arbitraire qu'on ne l'a prétendu: conformément à l'esprit de la coutume, le Conseil fédéral et jusqu'à un certain point les autorités monétaires se sont efforcés d'assurer une certaine égalité de traitement entre les belligérants. Et, comme on l'a vu, ces considérations en sont venues à faire peser des contraintes sérieuses sur la politique monétaire et conjoncturelle de la Confédération. Certes, les autorités suisses n'ont pas agi systématiquement de leur propre initiative, loin de là, les pressions et les contre-pressions des belligérants les ont dans une large mesure amenées à définir leur politique. Mais n'est-ce pas là le propre de la neutralité dans le domaine économique? Celle-ci n'est pas un code moral, un décalogue; c'est un statut juridique qui laisse une grande marge d'adaptation aux circonstances. Bien entendu, la Suisse a vu son commerce extérieur s'orienter vers l'Allemagne, mais les circonstances l'exigeaient et les Alliés n'avaient rien à demander de positif à la Suisse dans ce domaine. En revanche, là où ils avaient des demandes positives à formuler et où les circonstances s'y prêtaient - dans le domaine monétaire et financier - la Suisse est allée très loin à leur rencontre.

Relatif équilibre des concessions somme toute: les 2,5 milliards avancés aux Alliés pour le soutien de leurs monnaies «valent» bien les 2,2 milliards procurés aux Allemands par les avances de clearing et l'achat d'or. On objectera peut-être que cet équilibre relève de ce que l'on a appelé une anti-balance of power: soit des concessions à chaque camp en fonction des aléas de la victoire. Certes, de 1940 à 1943, la Suisse fait des livraisons massives à l'Allemagne, et cela à des conditions favorables (avances de clearing); et à partir de 1944, elle fournit à un rythme accéléré des francs aux Alliés. Mais la césure n'est pas si nette: de 1940 à 1943, les avances de la Banque nationale aux Alliés représentent tout de même un milliard de francs (soit plus que les avances de clearing à l'Allemagne); tandis qu'à partir de 1943, et en dépit d'une forte pression alliée, les reprises d'or allemand se poursuivent, relayant dans une certaine mesure les avances de clearing. Concluons: l'un ou l'autre historien a souligné l'impression de «pilotage à vue» dégagée par la politique étrangère de la Suisse pendant la Seconde Guerre mondiale. C'est indéniable. Mais ce «pilotage» s'inscrit dans une certaine balance des concessions et y est parvenu plus qu'on ne le prétend. Cette balance n'a d'ailleurs rien que de naturel; elle reflète la tension existant entre les deux éléments qui constituent le soubassement économique de la neutralité suisse d'une part, la conscience du rôle du commerce extérieur pour la vie du pays d'où pendant la guerre les «concessions» au Reich dans ce domaine; d'autre part, la reconnaissance de l'importance du système bancaire et donc de la position internationale du franc - d'où les « concessions » faites aux Alliés dans le domaine monétaire et financier.

P.S.: Dans les conclusions stimulantes de sa contribution, A. Adamthwaite a souligné la position de force de la Suisse face au Reich dans le domaine économique et le peu d'empressement apparent de ses négociateurs à en faire usage. C'est là un problème fondamental, qui pose deux questions. La première est de savoir si les négociateurs suisses étaient conscients de leur position de force - à supposer qu'il y ait eu position de force. Je n'en suis pas sûr. La position de force de la Suisse s'expliquerait, selon A. Adamthwaite, par les services rendus à l'Allemagne dans le « recyclage » de l'or. La difficulté est que les négociations relatives à l'or et celles relatives aux rapports commerciaux avec l'Allemagne sont menées de façon indépendante par des instances différentes: les premières par les représentants de la Banque nationale, les secondes par les membres de la Délégation commerciale. Les seconds ne sont pas toujours au courant de ce que font les premiers et n'ont d'ailleurs pas à l'être, puisque la Banque nationale agit de manière autonome. Il est vrai que tous les fils convergent dans la main du principal conseiller économique de Pilet-Golaz, R. Kohli, mais cela tardivement, depuis la fin de 1943 seulement. La seconde question est de déterminer la marge de manoeuvre effective de la Suisse face au Reich. On peut évidemment se demander si les négociateurs suisses n'auraient pas pu utiliser l'argument des achats d'or pour obtenir du Reich des concessions dans le domaine commercial: réduction des livraisons à l'Allemagne, interruption plus rapide des avances de clearing, etc. Je serais tenté de croire la marge de manoeuvre suisse plus faible qu'il n'y paraît, et cela pour trois grandes raisons:

1) parce que l'or allemand, comme on l'a vu, est indispensable à la Banque nationale, surtout si celle-ci reprend en même temps de l'or «bloqué» allié - et les Alliés exigent précisément de telles reprises;

2) parce que la question des mouvements d'or relève en principe de la compétence de la Banque nationale et que dans ces conditions la Confédération ne peut pas facilement en faire un atout de sa politique face au Reich;

3) parce que la politique de neutralité, telle qu'elle est comprise par le Conseil fédéral et formulée par les jurisconsultes du Département politique, exige un certain équilibre entre les achats d'or au Reich et les achats d'or aux Alliés.

Comme on le voit, l'or ne constitue pas un atout aussi négociable que les Alliés pouvaient être tentés de le croire.