L’étude de M. Fior montre ce qu’une analyse de documents menée avec esprit critique et précision, attentive aux circonstances dans lesquelles agissent les acteurs, sans parti pris de justification ou de condamnation, peut donner. C’est vertu trop rare de nos jours pour ne pas être souligné. Les résultats auxquels parvient l’auteur sont dans l’ensemble assurés. Ils confirment et modifient tout à la fois.

Ils confirment ce que l’on a pu dire — en tout cas ce que d’aucuns ont dit — de la force impérieuse des circonstances pesant sur l’action de la Banque nationale: les circonstances, soit la menace militaire allemande et le rôle du franc suisse comme facteur de dissuasion, rôle qui impose certaines contraintes de fonctionnement à l’institution, telles que la stabilité du franc et sa convertibilité. Ils innovent, en ce sens qu’ils permettent de déterminer pour la première fois avec précision le degré de connaissance de la Banque nationale quant à l’origine de l’or «allemand», et partant le degré de responsabilité de l’institution: responsabilité plus grande et plus précoce que ne le laissaient supposer les archives fédérales et qui aurait dû déboucher sur une restitution plus ample après la guerre, comme le suggère l’auteur.

Peut-être faut-il nuancer certains propos et résultats de l’auteur — ou au contraire mieux mettre en valeur certaines de ses découvertes. Opposer, comme le fait M. Fior, deux courants antagonistes dans l’historiographie de l’or allemand me semble exagéré, en tout cas sur la question de la connaissance de l’origine de cet or: W. Rings, pour prendre cet exemple, n’a jamais affirmé que la Banque nationale connaissait, au sens strict du terme, cette origine; ni M. Durrer ni moi-même n’avons jamais affirmé que la Banque ne se doutait de rien: j’ai toujours souligné qu’elle avait agi dans le doute, en tout cas depuis l’été 43, et que les précautions qu’elle a alors prises étaient destinées à établir sa «bonne foi» au sens juridique du terme, c’est-à-dire à assurer «la sécurité juridique de l’acquisition»; sans préjuger de la sincérité de l’institution. 

Cela dit, l’exploitation attentive de procès-verbaux des organes dirigeants de la Banque permet à M. Fior d’aller plus loin et de prouver que les doutes et les soupçons remontent à 1941 en tout cas. De ce point de vue, on peut effectivement dire que la correspondance entre la BNS et les autorités fédérales, largement illustrée dans les volumes des Documents diplomatiques suisses, donne une image tronquée de la réalité. Il ne faudrait pas pour autant sous-estimer cette catégorie de sources: lorsqu’il s’agit de reconstruire la politique monétaire et conjoncturelle de la Banque, elle se révèle plus éclairante que les procès-verbaux; ceux-ci restent allusifs et ésotériques, alors que dans leur correspondance avec les autorités fédérales, les directeurs de la banque, animés d’un souci pédagogique — et aussi peut-être justificatif — livrent de précieux aperçus sur le fonctionnement d’ensemble de l’institution; reste, bien sûr, à recouper ce témoignage, suspect d’une pointe d’apologie, avec ce que nous apprennent les procès-verbaux, mais le recoupement confirme en général la crédibilité de la correspondance en matière monétaire et conjoncturelle. 

Il est de mode de taxer les contraintes techniques invoquées par la BNS dans sa correspondance avec la Confédération d’ autojustification ou de justification après coup: les procès-verbaux des organes dirigeants montrent que ce sont bel et bien les facteurs qui ont déterminé l’achat d’or «allemand», même si des nuances s’imposent. Pour prendre cet exemple, les reventes par la BNS de pièces d’or achetées à la Reichsbank répondent non seulement à des fins de politique conjoncturelle, comme l’affirme la correspondance avec la Confédération, mais aussi au désir de se débarrasser d’or jugé de provenance douteuse, comme le suggèrent les procès-verbaux du Directoire. Les deux finalités semblent étroitement mêlées.

Et, faut-il le souligner, ce sont ces contraintes: stabilité et convertibilité du franc, fonction commerciale et anti-inflationniste de l’encaisse — qui font de la monnaie suisse un instrument de paiement international et lui assurent son statut d’arme économique dissuasive numéro un. On a reproché à la BNS d’être restée prisonnière de son raisonnement «technique»: c’est peut-être ce raisonnement qui a le plus assuré la survie de la Suisse face au Reich. 

Dès lors, la question de savoir si trop d’or a été absorbé — comme l’affirment d’aucuns — devient secondaire, d’autant plus que l’achat d’or, même mêlé de métal «concentrationnaire», a sans doute contribué, en maintenant l’indépendance de la Suisse, à préserver des camps d’extermination la population juive de Suisse, ainsi que la plupart des 40 à 50000 réfugiés accueillis. 

Etant entendu que l’achat d’or «allemand» n’a probablement pas contribué à prolonger la guerre: l’occupation de la Suisse aurait facilité le transit Nord-Sud et aurait privé les Alliés d’un poste d’observation unique sur le fonctionnement de l’économie allemande et sur la composition et la localisation des forces allemandes, d’un bassin précieux de devises fortes et d’un flanc-garde utile en 1944; ce faisant, elle aurait prolongé, elle aussi, la guerre pour les Alliés. On peut dire que le deux effets induits par l’achat d’or «allemand» — renforcement du potentiel allemand et avantage de la préservation de la Suisse pour les alliés — se neutralisent.

La montée des doutes et des soupçons sur l’origine de l’or «allemand» entre l’été 1940 et la fin de 1942 me paraît un morceau très réussi de critique historique, et je n’y reviens pas. La description de l’action de la banque, à partir de l’été 1943 me semble en revanche baigner dans un certain flou, flou qui tient largement, il faut le reconnaître, à la difficulté de la documentation. On se demande finalement ce que pense l’auteur de l’attitude de la Banque nationale: avait-elle toujours des doutes? Savait-elle vraiment ? ou avait-elle moins de doutes qu’entre 1940 et 1942 ? et les mesures qu’elle a prises dès l’été 1943 face à la Reichsbank étaient-elles inspirées par la volonté de freiner l’afflux d’or allemand ou simple façade en vue des règlements de l’après-guerre?

Une première constatation s’impose, peut-être insuffisamment soulignée par l’auteur: depuis l’été 1943 n’existe plus d’évidence possible de l’origine de l’or «allemand». Avant l’été 1943, une telle évidence s’est sporadiquement trouvée: des barres matériellement suspectes ont été livrées, à un moment ou à un autre (notamment les «lingots 1942» et «l’or purement hollandais»). A partir de l’été 1943, avec la refonte systématique par la Reichsbank de l’or «belge», toute évidence matérielle suspecte disparaît. 

Mais, objectera-t-on, subsiste l’évidence comptable: la Banque nationale reçoit plus d’or que n’en contenaient les réserves d’avant-guerre de la Reichsbank. L’argument est incertain: à l’été 1943, au moment où la BNS évalue — pour la première fois — les réserves allemandes d’avant-guerre et les chiffre à 1,5 milliard de francs, la Reichsbank n’a fait virer à son dépôt auprès de la BNS qu’environ 1,2 milliard de francs (dont 900 millions achetés par la BNS); et lorsque en février 1944, de grands journaux anglo-saxons estiment les réserves allemandes d’avant-guerre à 1,8 milliard de francs — montant confirmé quelques mois plus tard par des diplomates alliés — les sommes déposées à Berne par la Reichsbank ne dépassent pas 1,4 milliard de francs (dont 1,05 acheté par la BNS). Resterait à déterminer avec plus de précision quand, dans quelles circonstances et sur quelles bases la BNS en est venue à articuler à l’été 1943 son chiffre de 1,5 milliard de francs: on ne voit pas très bien si le fait est connu à travers le seul rapport rétrospectif de la BNS de mai 1946 ou à travers d’autres documents, plus contemporains. On soulignera que ces évaluations correspondent assez bien à la réalité des réserves allemandes d’avant-guerre, estimées par des enquêteurs américains après-guerre, sur la base de la comptabilité de la Reichsbank, à un montant situé entre 1.2 milliard de francs et 1.5 milliard — étant entendu que figure dans ce chiffre l’or autrichien et tchèque, dont on ne saurait dire qu’il a été « pillé » ou saisi illicitement.

Quoi qu’il en soit, une impression se dégage: faute de preuve matérielle ou comptable, la BNS ne pouvait pas savoir ou connaître — au sens strict — l’origine de l’or «allemand» entre l’été 1943 et le printemps 1945; elle a continué certainement à nourrir des doutes et des soupçons, mais dans un contexte d’incertitude.

Cette incertitude, il faut bien le dire, a probablement encore été accentuée par le peu de netteté des avis de droit sollicités par la Banque nationale en mai-juillet 1944 — avis qui tranchent avec la netteté de ceux formulés après la guerre, en 1946, par G. Sauser-Hall. M. Fior a raison de souligner que: 

«si le droit positif peut sembler hésitant, il apparaît néanmoins, essentiellement à la lumière du juriste genevois, que l’or ne peut pas être soumis au droit de réquisition». 

Reste que la BNS semble avoir sincèrement cru à un droit de réquisition de la part du Reich et que la doctrine ambiante l’a confortée — à tort peut-être — dans cette opinion. Cette opinion, faut-il le rappeler, a encore été défendue récemment par l’un ou l’autre juriste, notamment par D. Vagts, de la Harvard Law School, dans l’article qu’il a consacré à la Suisse dans l’American Journal of International Law. C’est dire la complexité de cette question et l’incertitude dans laquelle pouvait se trouver la BNS à l’époque. 

La netteté de l’avis de G. Sauser-Hall ne doit pas faire illusion. Certaines de ses conclusions reposent sur des prémisses dont il faudrait éprouver sérieusement la solidité: notamment la caractérisation des diverses banques centrales comme institutions publiques (Reichsbank) ou privées (Banque de Belgique, Banque de France), caractérisation qui ne paraît pas aussi nette que le laisse croire l’avis, et s’appuie, pour la Banque de France par exemple, sur un examen de statuts désuets. Pour ce qui est de la Banque de Belgique, l’avis, en la caractérisant comme «banque mixte avec une nette prédominance de caractère privé», ne tient pas compte de nombreux éléments: le fait que son existence dépend d’une loi, que ses statuts doivent être approuvés par arrêté royal, que la réalité du pouvoir y appartient depuis 1937 à un comité de direction de quatre membres, dont deux sont nommés et révocables par le roi (le gouverneur notamment), comité flanqué d’un commissaire du Gouvernement muni d’un droit de contrôle absolu et d’un droit de veto. Des tribunaux et des juristes ont taxé pour moins que cela la BNS d’établissement public. Si l’on tient compte de tous ces éléments, on comprend les erreurs ou les incertitudes de la BNS entre 1940 et 1945.

D’où la question suivante: quel est le sens, dans ce contexte d’incertitude, des mesures prises par la BNS dès l’été 1943 ? Visent-elles seulement à «cimenter» un «axe de légitimation» — pour reprendre une expression de M. Fior — dans la perspective des règlements de l’après-guerre ? ou visent-elles sincèrement et réellement à endiguer dans une certaine mesure l’afflux d’or «allemand», à écarter le métal le plus suspect d’une origine impure ? L’auteur ne me semble pas vraiment trancher, bien que sa préférence paraisse aller à la première hypothèse. Il ne faut cependant pas dénier, me semble-t-il, toute «réalité» aux précautions adoptées par la Banque nationale. Lorsque le Directoire, dès l’été 1943, demande à la Reichsbank d’éviter les transactions triangulaires par l’intermédiaire de la Suisse, il ne s’agit pas d’une simple mesure de façade. «Prières timides», dit. M. Fior. Peut-être ! «Inefficaces», ajoute-t-il, du moment qu’un commerce triangulaire se poursuit avec la Suède. Voire!

On doit bien constater deux faits:

Le premier: à partir de novembre 1942, le Portugal et la Suède se font payer massivement et régulièrement par la Reichsbank en or transféré à leurs dépôts auprès le la BNS à Berne; autrement dit, ces transferts tendent à prendre le relais des opérations triangulaires évoquées. On peut se demander si le tarissement de ces opérations triangulaires n’est pas lié à la visite de Gautier au Portugal en octobre 1942 et à des demandes faites dans ce sens par la BNS à la Reichsbank, demandes dont ne feraient pas état les procès-verbaux de la BNS. Mais, même ainsi, des opérations triangulaires ont pu se poursuivre parallèlement. Jusqu’à quand ces opérations triangulaires se sont-elles poursuivies ? C’est ici qu’intervient un second fait: 

Le second: la diminution drastique des ventes d’or au Portugal à partir de l’été 1943. Ces ventes tenaient en grande partie, on le sait, à la conversion en or par ces pays des francs suisses obtenus par eux du Reich, or ainsi «blanchi» par son passage à travers la BNS. Une question dès lors se pose: si la conversion s’essouffle à partir de fin 1943, n’est-ce pas l’indice que la source — les opérations triangulaires — se tarit. Or, le tarissement coïncide avec les demandes de la BNS à la Reichsbank. Donc, même si un volant de trafic triangulaire subsiste, ces demandes n’ont peut-être pas été aussi inefficaces qu’on serait tenté de le croire: elles induisent le Reich à opérer ses paiements de plus en plus sous la forme d’or remis directement à ses fournisseurs, soit chez eux, soit en Suisse, auprès du dépôt de leur banque centrale à la Banque nationale. 

C’est cette dernière modalité qui semble avoir la préférence. Elle présente en effet un avantage pour toutes les parties: avantage, pour les fournisseurs du Reich, d’un règlement échappant à l’observation des Alliés; avantage pour la BNS d’un système évitant le recyclage par son intermédiaire — du moment que l’or «allemand» n’est plus absorbé par elle — et supprimant donc ou diminuant sa responsabilité — tout en conservant pour la Suisse «une vertu dissuasive». Et cette modalité a probablement eu pour résultat de diminuer les achats du Reich au Portugal ou ailleurs. L’or ainsi acquis à Berne restant malgré tout moins désirable que de l’or recyclé: son origine, la paix revenue, risque de se trahir et d’entraîner des difficultés. Tout cela, j’en suis conscient, n’est qu’hypothèses, hypothèses à approfondir, suscitées par l’intérêt même de la description serrée de M. Fior.

Quant aux autres mesures prises par la BNS, elles visent, certes, à prémunir juridiquement l’institution, en tentant d’assurer les indices de sa «bonne foi». Mais elles vont probablement au-delà. Si le Directoire ne se fait peut-être pas d’illusions sur le sort de ses demandes à la Reichsbank relatives à l’origine de l’or acheté, sa volonté de faire contrôler de manière interne les barres et d’en être informé (octobre 1943) témoigne d’un désir d’en savoir plus et d’éprouver les assertions de Puhl. De même, l’avis de droit sollicité de D. Schindler en juillet 1944 témoigne du désir de savoir ce qu’il faut faire et représente pour la BNS un risque certain: celui de voir son comportement antérieur être désavoué.

Dernier grand problème enfin abordé par M. Fior: celui des relations entre la BNS et la Confédération. L’auteur souligne «toute la distance qui sépare les autorités fédérales de l’Institut d’émission», celui-ci animé de «soupçons sérieux» quant à l’origine de l’or «allemand», celles-là informées «des risques théoriques» seulement, et informées tardivement (octobre 1943).

Faut-il en inférer une responsabilité de la BNS plus grande que celle de la Confédération ? C’est là la question, et délicate. Deux points doivent être soulignés.

Premièrement, la Confédération est sans doute mieux renseignée qu’il n’y paraît. Entre 1940 et 1942, il est vrai, la BNS n’informe pas directement — en tout cas par écrit — le Conseil fédéral ou l’administration fédérale de ses soupçons. Mais les canaux d’information ne manquent pas. Il y d’abord les contacts oraux entre la BNS et l’administration fédérale, voire le Conseil fédéral, attestés par les procès-verbaux du Directoire et de nombreux documents publiés dans les DDS, mais sans qu’on sache souvent ce qui a été dit. Viennent ensuite les renseignements que peuvent fournir à l’administration fédérale certains membres des organes de contrôle de la BNS, notamment du comité de banque: E. Laur ou G. Bachmann par exemple, en relation très étroite avec cette administration. Or, nous le savons par le rapport rétrospectif de la BNS de mai 1946, des objections se sont élevées en 1942 au sein du comité à propos des achats d’or «allemand». S’il en est vraiment ainsi, on se demande comment l’administration fédérale n’en aurait pas eu vent. S’ajoutent enfin, et surtout, les éléments d’information fournis indirectement par la BNS. Dès le printemps 1942 divers rapports internes de la Banque, faisant état des problèmes que pose l’or de l’Allemagne sont envoyés par la BNS en copies à certains départements fédéraux: ainsi en va-t-il d’un rapport de juin 1942 envoyé par un représentant de la Banque à Londres au Directoire, rapport qui évoque le refus par le Portugal de recevoir de l’or de l’Allemagne ou de la France ainsi que les raisons de ce refus : soit pression politique anglaise soit «Befürchtung, dass es sich um gestohlenes Gold handle (DDS, vol. 14, no 173, annexe); ainsi en va-t-il aussi du rapport de V. Gautier sur sa mission au Portugal d’octobre 1942, rapport qui a la même teneur et qui est envoyé pour information par la BNS au Département politique (DDS, vol. 14, no 229, annexe 11). Bref, la Confédération, dès le printemps 1942, a les moyens «de se douter» et est probablement beaucoup mieux informée des problèmes que pose l’or «allemand» qu’on ne pouffait le croire. Distinguer entre «risque théorique » connu de la Confédération et «soupçons réels» nourris par la BNS relève un peu de l’exercice de style: après tout, la BNS fonde ses soupçons avant tout sur des considérations théoriques de risque ; elle n’a pas vraiment de preuve matérielle ni comptable à sa disposition. Pas de preuve depuis l’été 1943. Entre 1940 et l’été 1943, deux types d’indices:

a)     la date 1942 figurant sur un certain nombre de barres; mais, comme le souligne M. M. Fior, cette date ne peut être la preuve d’une origine illicite (p. 53).

b)     l’origine «française» ou «hollandaise» (pour 16 millions de francs) de nombreux lingots. Mais là aussi il s’agit d’un indice seulement, et pas d’une preuve, car ces lingots peuvent parfaitement provenir aussi des réserves allemandes d’avant-guerre; en outre, il n’est jamais venu à la connaissance de la BNS que de l’or ait été saisi par le Reich dans les réserves de la Banque de France.

Le meilleur indice reste la conscience qu’a la BNS du rôle qu’elle joue entre la Reichsbank et le Portugal; mais cet indice est lui-même ambigu: l’attitude du Portugal, comme l’attestent divers documents publiés dans le volume 14 des DDS (n⁰ 173 et 229, annexes) peut s’expliquer aussi bien par la crainte d’une origine illicite de l’or que par des pressions alliées sur elle. Si bien que la BNS en est réduite à des hypothèses et à des supputations de risque.

Un second point mérite attention: la Confédération n’a pas seulement entériné la politique d’ achat d’or «allemand» de la BNS (novembre 1943); elle l’a probablement encouragée au départ. L’extrait de procès-verbal du 31 octobre 1940 cité par M. Fior — et traduit de manière trop faible — paraît hautement significatif: alors que P. Rossy évoque dans un entretien avec le Département politique - probablement Pilet en personne - les premiers achats importants d’or, achats dont le principe avait été jugé jusque là comme peu souhaitable par la BNS, et que sont mentionnés les problèmes pouvant en résulter avec les Etats-Unis, la réponse tombe, nette, que le DPF souhaite que «le trafic d’or avec la Reichsbank se déroule sans difficulté» — sans que les raisons soient données: mais on peut les supposer ! Est-ce forcer le trait que de dire que c’est le Département politique qui est à I’origine d’une politique soutenue d’achat d’or «allemand» par la BNS?

Ce sont là des questions capitales, qu’il conviendrait de reprendre, en associant à l’exploitation les archives de la BNS le témoignage des Archives fédérales: questions qui ont leur importance pour apprécier l’attitude de la Suisse lors des Accords de Washington, et qui seraient même d’actualité si l’on voulait donner un fondement historique solide à la question de savoir de qui relève la décision d’une contribution de la BNS au Fonds spécial. 

Le témoignage du fonctionnaire de l’Administration fédérale des finances, E. Reinhardt, évoquant à propos des négociations de Washington le manque de concertation entre BNS et Département des finances pendant la guerre (DDS, vol. 15, n⁰ 447) ne doit pas être surévalué: c’est le témoignage d’un homme occupant jusqu’à la fin de 1944 une fonction intermédiaire et appartenant à un département plus ou moins marginalisé pendant la guerre; les rapports entre la BNS et le DPF (Kohli, Pilet lui-même) semblent avoir été beaucoup plus étroits; de même les rapports entre la BNS et le Département de l’économie.

Toutes ces observations et ces nuances ne changent rien au fait essentiel, bien argumenté par M.Fior: la BNS et la Confédération ont accepté l’achat d’or «allemand», cela dans l’incertitude et le soupçon bien avant l’été 1943; en se doutant même depuis la fin de 1943 en tout cas que l’or absorbé pouvait avoir été saisi à des juifs dans le cadre de la déportation. D’où la conclusion de l’auteur: obligation de restitution après la guerre. 

Encore faut-il s’entendre: obligation «morale», oui; obligation «juridique»: il faudrait la fonder avec plus de précision, et ici le flambeau devrait être passé à un spécialiste du droit international. Je laisse de côté dans cette préface le problème des reprises d’or américain évoqué par M. M. Fior. Le chiffre de 1 milliard auquel parvient l’auteur se base sur la comptabilité «métallique» de la BNS. Ce chiffre ne tient pas compte d’un montant de 260 à 270 millions francs repris de la Grande-Bretagne contre dollars bloqués aux USA entre septembre 1939 et mars 1942, opération qui est attestée par diverses sources (notamment lettre BNS à Petitpierre, du 9.10.1945, et divers rapports anglais mentionnés par M. Durrer, Die Schweizerisch-Amerikanischen Finanzbeziehungen..., p. 105). A ces achats d’or ou de dollars aux USA pour la BNS, il faut bien sûr ajouter l’or repris de la Grande-Bretagne à Londres et à Ottawa, ainsi que les francs avancés aux Alliés directement par la Confédération. Sur ces calculs et les problèmes qu’ils posent, cf. Ph. Marguerat, «Or allemand-or allié», dans Revue suisse d’histoire, 1997, n⁰ 4. L’interprétation par M. M. Fior du tableau récapitulatif de la BNS du 6.2.1945 (p. 21) me semble sujette à discussion: elle ne tient pas compte du mécanisme de reprise des dollars commerciaux par la BNS (reprise des «pointes») et de la nature du document. Toute la question devrait être revue à partir des sources «alliées».