La Constitution du canton de Vaud, qui forme le chapitre XVII de l'Acte de Médiation, est un document surprenant, même si on le complète par les autres chapitres de l'Acte de Médiation, en particulier par l'Acte fédéral. Il ne contient en effet qu'une partie des dispositions qui figurent généralement dans une constitution. Très détaillé en ce qui concerne l'acquisition et l'exercice des droits du citoyen, il est sommaire, voire incomplet sur l'organisation des pouvoirs publics et les divisions administratives, sauf pour les autorités communales, les cercles et le Grand Conseil. La délégation vaudoise à Paris avait pourtant apporté avec elle un projet beaucoup plus complet, mais elle ne parvint pas à le faire prévaloir auprès des commissaires français. Il appartenait dès lors au Petit et au Grand Conseil d'édicter la législation nécessaire pour l'organisation du canton, ce qu'ils ont fait très rapidement, ainsi qu'on le verra plus loin.

Au premier chef, il faut répéter que l'Acte de Médiation, avec les constitutions qui le complètent, exprime le choix du Premier Consul pour une Confédération d'Etats et contre une Suisse unifiée. Le choix du fédéralisme est catégorique et, de ce point de vue, l'Acte de Médiation prend place dans la droite ligne de l'histoire, après la période malheureuse de 1798 à 1802. Pour le canton de Vaud, l'abolition des pays sujets et l'affirmation de l'égalité des citoyens (art. III de l'Acte fédéral) jouent un rôle décisif. Le choix du médiateur fait de lui un canton souverain, membre à part entière de la Confédération. Il ne faut pas oublier toutefois que nombre de Vaudois, et non des moindres, avaient à l'époque une préférence pour un Etat unitaire qui, à leurs yeux, aurait mieux garanti l'indépendance des anciens pays sujets contre les velléités de retour à l'ancien ordre des choses. Ils avaient tort sur le remède, mais pas sur la menace qui devait être finalement écartée, notamment grâce à l’intervention du tsar Alexandre en 1814.

En ce qui concerne la Constitution du canton de Vaud elle-même, il faut relever d'abord, dans l'Acte de Médiation, deux choix majeurs qui s'inscrivent dans la continuité. Le premier concerne le territoire. Les auteurs de l'Acte de Médiation ont considéré le canton de Vaud comme préexistant, dans les limites qu'il avait à la fin de l’Ancien Régime (art. 1). Le rattachement de certaines parties de l'ancien Pays de Vaud, devenues fribourgeoises en 1536, avait été tenté notamment au début de 1798. L’Acte de Médiation a définitivement mis fin à ces velléités: les limites religieuses l'ont emporté sur les limites historiques. Avenches est demeurée une enclave dans les terres fribourgeoises. En revanche, l'ancien Gouvernement d'Aigle a été considéré comme faisant naturellement partie du canton de Vaud. Enfin, une pétition, citée par Emile Couvreu, qui demandait le rattachement du Pays-d'Enhaut à ses voisins de l'ancien comté de Gruyère, c'est-à-dire au canton de Berne, n'a pas eu d'écho. On peut relever aujourd'hui que le territoire vaudois est demeuré intact depuis lors, sauf la cession de la vallée des Dappes à la France, compensée en surface le long du jura (1862). Le second choix concerne le nom même du canton de Vaud. Comme le territoire, le canton a repris son nom historique, après deux épisodes lémaniques sans lendemain. Comme l'écrira Juste Olivier quelques années plus tard: « C'est quelque chose que de porter son propre nom et pas celui d'un autre. »

Si l'on examine maintenant l'organisation politique et administrative du canton, on constate que les auteurs de la Constitution, à laquelle la délégation vaudoise à Paris a contribué, puis les hommes au pouvoir en 1803 (et plusieurs étaient les mêmes) n'ont pas considéré qu'il leur appartenait de créer le canton ex nihilo. Ils ont utilisé nombre d'institutions existantes, tout en leur apportant les modifications découlant de la Révolution et de l'indépendance. Le résultat régit encore les vaudois. Si l'organisation des autorités communales a été unifiée en 1803, les communes comme telles ont subsisté sans changement. Ce sont des lois ultérieures qui ont apporté quelques modifications (quelques scissions, peu de fusions) dans ce domaine. Les lecteurs des Mémoires d'Henri Monod savent qu'il s'opposait au maintien des bourgeoisies dont les biens, souvent importants, créaient des inégalités certaines entre les citoyens et qui emportaient le risque de créer des oligarchies local. Plus généralement, il était hostile à l'idée de faire des communes l'élément de base de l'organisation politique. Mais les propositions de Monod se sont heurtées à une vive opposition et elles n'ont pas été suivies: l’article IV de la Constitution maintient la propriété exclusive des bourgeois sur les biens appartenant à la bourgeoisie, avec notamment comme corollaire le droit à des secours en cas d'indigence. La loi du 18 juin 1803 supprimera toutefois la dualité entre conseil municipal et régie, pour confier la direction politique de la commune comme la gestion des biens bourgeoisiaux à une autorité unique, la Municipalité, élue au suffrage censitaire par une assemblée de citoyens domiciliés dans la commune, qu'ils en soient bourgeois ou non.

La disparition des anciennes structures territoriales d'origine féodale imposait leur remplacement par une structure unifiée; d'où la division du canton en soixante cercles (art. 1 par. Il de la Constitution), réalisée par la loi du 8 juin 1803, toujours en vigueur. Les cercles étaient appelés, dans l'esprit des auteurs de la Constitution, à jouer un rôle important. Le cercle est d'abord la circonscription électorale de base, qui élit, en assemblée, les députés au Grand Conseil selon le mécanisme complexe de la Constitution. Le cercle a conservé ce caractère de circonscription électorale pendant cent cinquante ans, jusqu'à son remplacement par les arrondissements électoraux en 1960. Le cercle est ensuite la plus petite des circonscriptions judiciaires, dans laquelle la Constitution introduit une juridiction nouvelle: la juridiction de paix. Directement inspirée du droit révolutionnaire français, où elle a été introduite par la loi de 1790, la juridiction de paix devait fonctionner comme autorité de conciliation et comme autorité de jugement pour les petits litiges. Si l'on se souvient du discours de Davel sur l'échafaud, qui blâmait ses compatriotes de se complaire dans les procès, on ne peut que rendre hommage à la préoccupation des hommes de 1803 de prévoir une juridiction de conciliation proche du justiciable. Il est vrai que le législateur de l'Helvétique avait tenté le même effort, mais sans succès. Enfin le juge de paix de 1803 exerce une troisième fonction, celle de surveiller et diriger les autorités des communes. On peut donc dire qu'il était un rouage essentiel au bon fonctionnement de l'Etat. Mais le juge de paix, « lieutenant du Conseil d'Etat », a été rapidement dépouillé de ses pouvoirs administratifs au profit du lieutenant du Petit Conseil, ancêtre des préfets actuels, non sans résistance d'ailleurs de la part du Grand Conseil. A cet égard, les textes de 1803 manifestent clairement le choix des Vaudois pour un Etat dirigé par le gouvernement. A la différence d'une certaine tradition alémanique, le canton de Vaud n'est pas une fédération de communes.

Assez curieusement, la Constitution ne prévoit pas de niveau intermédiaire entre les autorités de cercle et l’Etat, sinon dans le domaine judiciaire où elle institue des tribunaux de première instance entre le juge de paix et le Tribunal d'appel, qu’elle nomme d'ailleurs tribunaux de district (art. IX et XXI). On peut se demander pourquoi la Constitution n'en dit pas plus, alors que les districts étaient prévus dans le projet vaudois. Il semble, selon Maurice Meylan, que les commissaires français s'y soient opposés. Pourtant, la subdivision du canton en districts a fait immédiatement l'objet d'une loi du 14 juin 1803, toujours en vigueur aujourd'hui. Si le terme de district n'est pas antérieur à la République helvétique, son assise est traditionnelle, puisque le législateur vaudois a repris, dans une large mesure, l'ancienne division géographique des bailliages. Subdivision administrative et judiciaire, le district perdra ce dernier caractère en 1999 lors de la création des tribunaux d'arrondissement, mais le regagnera deux ans plus tard à la suite de la concentration par district des juges et des justices de paix. Au sommet de la hiérarchie judiciaire, le Tribunal d'appel est une institution nouvelle. On ne saurait le comparer à la Cour des appellations romandes de l'Ancien Régime. Le caractère définitif de ses décisions atteste la souveraineté du canton, alors qu'elle succède pour le surplus en bonne partie au Tribunal de canton institué en 1798 par la première Constitution helvétique.

Comme nous le relevions au début de cette page, la Constitution de 1803 est muette sur nombre d'autres objets que l'on s’attend à voir traités dans un texte de ce genre: rien sur les finances et les impôts, rien sur l'armée, sauf l'institution du service militaire obligatoire (art. XXIII), rien sur l'instruction publique ni sur l'Eglise, sauf le principe de la liberté des cultes (art. XXV). A cet égard, la Constitution vaudoise de 1803 n'est guère différente de celle des autres nouveaux cantons que l'on trouve dans l’Acte de Médiation. Elle aurait d'ailleurs été établie sur le modèle de celle du canton d'Argovie. C'est dire que les auteurs de l'Acte de Médiation se sont contentés d'édicter les conditions de base de l'exercice de la souveraineté et s'en sont remis aux autorités nouvelles pour le reste. C'est la législation édictée dans les premières années du XIXe siècle qui a complété les dispositions de l'Acte de Médiation dans les autres domaines qui sont matériellement du droit constitutionnel.

Petit Conseil et Grand Conseil

Chapitre XVII de l'Acte de Médiation, la Constitution vaudoise de 1803 comporte un Titre Il consacré aux «Pouvoirs publics». Les sept articles regroupés sous cette rubrique ne contiennent aucune définition théorique des pouvoirs ni l'affirmation de leur séparation. Après avoir décrit les autorités communales et défini les rôles du juge de paix dans son cercle, avant d'exposer l'organisation de la justice, les articles VII et VIII expliquent les rôles respectifs du Grand Conseil et du Petit Conseil. L’article VII pose ce principe fondamental que le Grand Conseil « exerce le pouvoir souverain ». Henri Monod explique que le terme « souverain» attribué au Grand Conseil l'est « comme on l'applique dans l'usage commun à la personne publique qui représente plus essentiellement le véritable souverain »; et il constate que le Grand Conseil exerce « les fonctions les plus éminentes ». Ce conseil étant élu par le peuple, on en déduit logiquement que ce peuple est le souverain et qu'il manifeste son pouvoir par le truchement du corps électoral. Le Grand Conseil est, en effet, l'autorité suprême du canton. Il accepte ou rejette les projets de lois qui lui sont présentés par le Petit Conseil; il élit le Petit Conseil qui assure exécution des lois; il contrôle les travaux de ce corps; il surveille les comptes, il fixe les indemnités des fonctionnaires; il nomme les juges d'appel formant l'autorité judiciaire supérieure; il nomme les députés à la Diète fédérale, leur donne des instructions de vote au nom du canton.

Que faut-il pour pouvoir voter ? L’article III de la Constitution donne les conditions à remplir: de localité, il faut résider depuis un an dans la commune; d'âge, avoir 20 ans et être marié ou l'avoir été, ou avoir 30 ans si l’on est célibataire; de fortune, il faut être propriétaire ou usufruitier d'un immeuble d'une valeur de 200 francs ou d'une créance de 300 francs garantie sur un immeuble. Qui n'est pas bourgeois d'une commune du canton paiera une somme annuelle à la caisse des pauvres de son domicile. Les ministres du culte sont exemptés de cette condition, de même que les chefs de famille nés en Suisse, pères de quatre enfants âgés de plus de 16 ans inscrits dans les milices et ayant un métier ou un établissement. On ne peut que tenter d'évaluer le nombre des personnes, masculines évidemment, qui remplissaient en 1803 les critères exigés pour exercer le droit de vote. Grosso modo, on peut l'estimer à 15 % de la population. Ce qui est certain, c'est que des lois de 1807 et 1812 durciront l'application des règles constitutionnelles et abaisseront le nombre des membres du corps électoral. Le premier Grand Conseil, formé dans les règles du nouvel art constitutionnel, siège pour la première fois le 14 avril 1803, à l'Hôtel de Ville de Lausanne et au son du canon. Dorénavant, il s'assemblera chaque année le premier lundi du mois de mai, en principe pour un mois, sauf si le Petit Conseil décide de prolonger la session ou le convoque à l'extraordinaire.

Le Petit Conseil a l'initiative des projets de loi et d'impôt, il exécute les lois et ordonnances, prend les arrêtés nécessaires à cet effet, dirige et surveille les autorités inférieures, nomme ses agents, rend compte de son administration au Grand Conseil, dispose de la force armée pour le maintien de l'ordre public; tout cela conformément à l'article VIII de la Constitution. Le Petit Conseil est formé de neuf membres du Grand Conseil, dont ils continuent à faire partie. Elus pour six ans, ils sont renouvelés par tiers et toujours rééligibles, cela selon l'article XX de la Constitution qui pose également un condition financière: être propriétaire, usufruitier ou créancier hypothécaire d'une valeur de 3000 francs en immeubles. Ce sont bien les représentants des milieux aisés du pays qui tiennent en mains ses destinées. A relever que la Constitution ne comporte aucune règle relative au domicile des membres du Petit Conseil, comme cela sera le cas dès 1831. De même, la Constitution est muette sur les problèmes de parenté entre les élus. Ce vide est comblé le 14 avril 1803 par un décret qui règle la question en excluant les parents de sang et d'alliance en ligne ascendante et descendante et dans la ligne collatérale les parents de sang et d'alliance jusques et y compris les issus de germains. On tue dans l'oeuf la possible renaissance d'une oligarchie.

Bilan intermédiaire

Si 1798 met fin à la sujétion des Vaudois, en matière d'élaboration du droit ceux-ci ne peuvent d'abord exercer leur nouvelle liberté qu'en participant aux autorités de la République helvétique. Jusqu'en 1802 en effet, le canton du Léman n'est qu'une sorte de circonscription administrative, où la Chambre administrative fait, dans une certaine mesure, figure de pouvoir exécutif, mais qui ne bénéficie d'aucune compétence ni autorité législative propre. La seconde Constitution helvétique du 20 mai 1802 accorde en revanche davantage d'autonomie aux cantons et leur laisse la réglementation de certains domaines du droit. Le manque de temps et les troubles politiques ne permettent cependant pas de mettre effectivement en place les constitutions et les autorités cantonales, notamment législatives, qu'elle suppose. C'est donc à juste titre que la Proclamation de la souveraineté du Canton de Vaud du 10 mars 1803, par laquelle commence le premier volume de ce qui deviendra le recueil annuel de la législation vaudoise, attribue à l'Acte de Médiation l'existence du canton de Vaud comme « Etat, appelé à se régir lui-même... » .

En matière législative comme dans d'autres domaines, presque tout est à faire: certes, une partie du droit de l'époque bernoise peut rester provisoirement en vigueur, de même que certaines normes édictées sous la République helvétique. Des lois nouvelles sont cependant indispensables et leur urgence évidente sur de très nombreux points: qu'on pense notamment à la nécessité de préciser l'organisation des autorités et leurs compétences sur les questions non réglées par la nouvelle Constitution cantonale, de doter le canton d'une assise financière, de réglementer des domaines désormais à nouveau dans la compétence cantonale comme l'armée, la police, les prisons, la monnaie, la poste, etc. Les travaux législatifs débutent dès la première session du Grand Conseil, ouverte le 14 avril 1803. On ne s'étonnera pas que l'activité législative s'occupe en tout premier lieu de la structure de l'Etat ou de ses rouages ainsi que du maintien de la sécurité et de l'ordre publics. La Constitution de 1803, relativement brève, a besoin sur de nombreux points d'être précisée ou complétée. A ces ordres de préoccupations appartiennent les lois et décrets concernant l'élection et le fonctionnement des Grand et Petit Conseil, l'organisation judiciaire, les communes, l'Eglise, mais aussi le service militaire, la gendarmerie ou les prisons. Tout aussi essentiel et urgent est le régime fiscal. Il est entièrement à créer (sous réserve du maintien de certains péages remontant à l'époque bernoise et de certains impôts de luxe repris de la législation helvétique), puisque l'abolition des cens et dîmes - qui nécessite de son côté plusieurs lois et arrêtés d'exécution - prive le nouveau canton d'une des principales ressources de l'Etat bernois avant la Révolution. Le souci de moderniser la législation ne transparaît pas seulement dans le nombre des lois votées par le Grand Conseil. Il se manifeste aussi à travers la mise en oeuvre d'une technique de rédaction affinée et d'une publicité améliorée (recueil annuel des lois et décrets).

Organisation du territoire

Les constitutions de chacun des XIX cantons de la Suisse, sous l'Acte de Médiation, débutent toutes par des articles définissant le territoire sur lequel va s'exercer leur souveraineté. L’article premier de la Constitution vaudoise du 19 février 1803 affirme, négativement et c'est le seul texte rédigé de la sorte, qu' « il n'est rien changé aux limites actuelles du canton de Vaud; les ci-devant bailliages de Payerne et d’Avenches y demeurent incorporés, et Lausanne est le chef-lieu. » Pour comprendre ce texte, il faut se souvenir que, après l'euphorie de janvier 1798, les Vaudois, en adoptant le 9 février la Constitution de la République helvétique, avaient admis la création du canton du Léman, nom qui devait subsister jusqu'à la constitution des 20/25 mai 1802 mettant en place un canton de Vaud. La Constitution unitaire avait, par ailleurs, attribué les territoires d’Avenches et de Payerne au canton de Sarine et Broye, redevenu bientôt celui de Fribourg. Ce mariage fut mal ressenti par les populations, essentiellement pour des motifs religieux. Aussi un décret du 16 octobre 1802 restitua-t-il ces régions au canton de Vaud. Ces événements étaient donc encore tout récents au moment de la rédaction de la première Constitution vaudoise.

Avec l'article II, on en vient aux divisions administratives du canton: « Son territoire est divisé en 60 cercles, composés de plusieurs communes. Les villes de plus de 2000 habitants forment un cercle séparé. » Les cinq nouveaux cantons adoptent tous le cercle comme circonscription territoriale de base, mais les constitutions d'Argovie, Saint-Gall, Tessin et Thurgovie ont une autre formulation. Elles énoncent que le canton est divisé en districts dont elles donnent les noms - lesquels le sont ensuite en cercles. On l'a dit et répété: Bonaparte, fort d'un premier texte rédigé à la Malmaison en 1801, a façonné la Constitution vaudoise de 1803, balayant les projets remis par les délégués vaudois à la Concorda parisienne. A cette date, Bonaparte, dans la foulée d'un plébiscite qui le proclame consul à vie, a renforcé ses pouvoirs par une nouvelle Constitution aux allures monarchiques (Constitution de l'an X). Il concentre l'exécutif autour de sa personne, muselle le pouvoir législatif et réintroduit le régime censitaire dans la France électorale. Autant de dispositions qui se répercutent dans la rédaction de l'Acte de Médiation. Du point de vue territorial, la mise sous tutelle de la Suisse se traduit pour les Vaudois au chapitre XVII, article Ier: « Il n'est rien changé aux limites actuelles du canton de Vaud: les ci-devant bailliages de Payerne et d'Avenches y demeurent incorporés; et Lausanne est le chef-lieu. ». Cette formule lapidaire doit être lue dans le miroir de la loi du 17 juin 1798 qui délimitait provisoirement les circonscriptions territoriales du canton du Léman au sein de la République helvétique. Payerne et Avenches n'y figuraient pas et l'unité de référence de cette loi était le district doté d'un chef-lieu. Nous l’avons dit mais le répétons. Avec la Médiation, c'est le cercle, à vocation électorale d'abord et judiciaire ensuite, qui structure le découpage territorial vaudois. La partition en districts, aux contours proches des bailliages bernois, n'est évoquée qu'incidemment pour spécifier les conditions de nomination des membres des « tribunaux de district ». Ce que l'on sait moins ou que l'on a peu mis en évidence, c'est que l'Acte de Médiation, en précisant que Lausanne sera le chef-lieu cantonal, ne fait que confirmer une position institutionnelle conférée à la cité vaudoise par la première Constitution helvétique en 1798. Dans l’Acte de Médiation imposé par le Premier Consul, tous les nouveaux cantons sont dotés d'une division territoriale similaire. Aarau, Frauenfeld, Bellinzone jouent un rôle identique à celui de Lausanne. Contrairement à la Constitution de 1798, le texte ne précise pas systématiquement l'existence d'une ville chef-lieu. Seule une partie des cantons «démocratiques» (à Landsgemeinde) en sont expressément dotés. La confirmation de ce statut pour Lausanne ne fait pas débat; dans les périodes troublées de la République helvétique, Lausanne a montré ses capacités politiques tant dans l'affaire des Bourla-Papey (mai 1802) que dans l'accueil et la défense du gouvernement central de l'Helvétique (septembre 1802). En aucune façon, la commune ne peut apparaître comme un pôle de discorde dans un moment où l'attention se focalise sur l'affermissement politique du patriotisme vaudois, qui cache la mainmise du pouvoir français en redoublant ses hommages à Bonaparte présenté comme sauveur de la patrie. C'est donc une évidence que cette ville qui n'atteint pas encore les 10 000 résidents pourra être - ce que l'on se refuse toujours à écrire - la capitale vaudoise. Plus populeuse que les autres cités vaudoises, offrant des richesses monumentales et symboliques comme la Cathédrale, jouissant d'une position centrale dans le Pays de Vaud et concentrant les forces intellectuelles, elle s'impose comme elle est et nul ne semble mettre en question le choix du siège de la nouvelle et minuscule administration cantonale. Car c'est bien de cela qu'il s'agit. Entre nature et histoire, la division territoriale des espaces politiques reste une quête pour trouver un équilibre entre pouvoir central et corps administratifs, qui limite le mécontentement de la population obligée de se déplacer et donc de dépenser pour régler ses contentieux dans les offices de la justice.